Trasparenza

Il testo che segue raccoglie la prima bozza delle raccomandazioni sulla trasparenza nelle politiche di riduzione del rischio,nelle ricostruzioni materiali e socio-economiche dei territori colpiti da catastrofi. I contenuti presentati sono l’esito dell’elaborazione di quanto è emerso durante gli eventi della campagna #sicuriperdavvero. È possibile commentare questo testo fino al 30 maggio 2020.

PREMESSA

Un’informazione completa, corretta, capillare, comprensibile e guidata dai dati rappresenta il principio base per la costruzione di pratiche e politiche efficaci per prevenzione dei rischi naturali, per affrontare la vulnerabilità dei territori, per rispondere alle emergenze e per processi di ricostruzione trasparenti, equi ed efficaci. 

La trasparenza è un requisito fondamentale per ogni politica pubblica e la corretta informazione della popolazione può essere considerata un bene pubblico primario. Vale sempre ma ancora di più in situazioni di crisi. La trasparenza infatti abilita una partecipazione consapevole e costruttiva e diminuisce la diffusa percezione di diseguaglianza.

Nel caso di opere complesse come le ricostruzioni e gli investimenti strutturali in ambito preventivo la trasparenza appare essenziale per favorire il controllo del corretto operato della pubblica amministrazione e limitare il rischio di irregolarità e infiltrazioni della criminalità.

Anche in questo caso appare grande la frammentarietà delle esperienze così come della legislazione e dei centri di competenza in materia.

Il Codice della trasparenza delle pubbliche amministrazioni ha riordinato e integrato le disposizioni in materia di obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte dei soggetti pubblici. Con l’introduzione dell’accesso civico generalizzato (sul modello del Freedom of Information Act) sono stati potenziati gli strumenti per l’accesso dei cittadini ai documenti e ai dati. Per il controllo dell’effettiva pubblicazione di informazioni, documenti e dati a livello diffuso è stata individuata la figura del responsabile per la trasparenza che ogni amministrazione deve individuare. A livello centrale il controllo è affidato all’Autorità Nazionale Anticorruzione che è titolare di poteri ispettivi. 

L’inadempimento degli obblighi di pubblicazione costituiscono elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale e solo nelle ipotesi di violazione degli obblighi di pubblicazione relativi agli organi di indirizzo politico si prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, a questo si aggiunge nell’aggiornamento delle norme di indirizzo ANAC l’obbligo, per gli Organismi Interni di Valutazione (OIV), di certificare che le pubblicazioni web in Amministrazione Trasparente siano indicizzabili dai motori di ricerca.

A questo si aggiungono le iniziative portate avanti per favorire politiche di open government delle pubbliche amministrazione. Su questo fronte opera L’Agenzia per l’Italia Digitale che ha il compito di coordinare le amministrazioni nel percorso di attuazione del piano Triennale per l’informatica, favorendo la trasformazione digitale del paese. 

Sempre in questo senso va il lavoro dell’Open Government Partnership(OGP), una iniziativa internazionale, adottata anche dall’Italia, che mira a ottenere impegni concreti in termini di promozione della trasparenza, di sostegno alla partecipazione civica, di lotta alla corruzione e di diffusione di nuove tecnologie a sostegno dell’innovazione. Nel piano italiano dell’OPG attualmente in atto (2019/2021) ci sono numerosi impegni riguardanti (anche) le politiche in oggetto. Per citarne alcuni: la diffusione di dati aperti e di politiche per la trasparenza, il supporto alla partecipazione civica, la diffusione di una cultura dell’amministrazione aperta, la prevenzione alla corruzione.

Appare quindi evidente che abbiamo norme e luoghi istituzionalmente dedicati ma la prima raccomandazione emersa dai lavori è quella della necessità di regolamenti di attuazione che definiscono nel dettaglio un’architettura dei dati e degli standard di interoperabilità, che i fornitori ICT siano tenuti ad implementare nei propri applicativi per garantire la pubblicazione in formati e modalità standard (formati aperti e documentati e modalità di accesso machine readable).

Queste raccomandazioni sono state elaborate nell’evento tenuto a L’Aquila il 23 novembre 2019 Usare i dati, chiedere trasparenza, partecipare: strumenti, politiche e diritti per prevenire e ricostruire ma si nutrono anche di suggestioni e riflessioni emerse da altri eventi e dai contributi pubblicati sul sito.

RACCOMANDAZIONI 

La necessità di una normativa chiara sul ciclo del rischio è stata identificata come prioritaria anche per le politiche di trasparenza. All’interno di questa norma, o insieme di norme, crediamo debba esserci spazio per impegni cogenti sulla trasparenza.

Da esperienze virtuose a prassi:

1) Negli ultimi anni sono numerose le buone pratiche costruite post catastrofe da enti pubblici, centri di ricerca o organizzazioni della società civile, ma spesso non sono oggetto né di modellizzazione né di dibattito pubblico. Nell’affrontare ogni evento calamitoso si comincia sempre da zero. La necessità oggi è avviare un processo di modellizzazione capace di mettere a sistema le esperienze più virtuose e renderle prassi istituzionale. Vale sia per le sperimentazioni su prevenzione e riduzione del rischio per affrontare le emergenze e le ricostruzioni.

2) Alcuni esempi emersi in questo senso sono la creazione di database che aggreghino i dati esistenti che siano aperti e facilmente comprensibili per raccogliere informazioni su: 

3) In altri casi  sarebbe opportuno creare un sistema di diffusione di database esistenti e resi già disponibili dalle pubbliche amministrazioni, come gli albi pretori o le comunicazioni di protezione civile. 

Interoperabilità dei dati e dei sistemi

4) Lì dove i dati ci sono spesso non sono facilmente comprensibili e usabili tanto dai cittadini, dai ricercatori, che dalle diverse istituzioni. Pertanto occorre rendere omogenei i dati e garantire l’interoperabilità dei dati stessi e dei sistemi. E’ necessario lavorare alla definizione di standard aperti e condivisi sulla tipologia e il formato di dati, la definizione di un glossario comune e di un vocabolario controllato. 

5) Spesso i dati pubblicati dalle amministrazioni, come negli albi pretori dei comuni,  non sono standardizzati e non nascono digitali. Le modalità di pubblicazione dei documenti non sempre rispettano quanto previsto dalle Linee guida sulla pubblicità legale dei documenti, emanate da AgiD. Spesso si rendono disponibili esclusivamente copie per immagini (scansioni) mentre le Linee Guida prevedono la pubblicazione di documenti informatici nativi che le PA dovrebbero elaborare ai sensi di quanto previsto dall’art. 40 del Codice dell’amministrazione digitale. Così come ogni qual volta che si analizza e progetta un sistema informativo è necessario in partenza prevedere le API (Application Programming Interface). 

Carenza e tipologia dei dati disponibili

6) In alcuni ambiti si avverte invece una carenza di dati disponibili; ad esempio mancano dati certi sui cambiamenti climatici, parte di un problema più complessivo sull’assenza nel nostro Paese di una strategia generale per affrontare l’emergenza climatica. Anche i Piani regionali di adattamento ai cambiamenti climatici sono disomogenei e privi di una cornice generale che li inserisca in una strategia di più ampio raggio. La stessa assenza di dati si avverte nel settore dell’edilizia scolastica, dove l’anagrafe è carente e lacunosa. In ambito geologico, mancano dati per il completamento della carta geologica (1:50.000), l’aggiornamento della carta di pericolosità sismica, così come insufficienti sono i dati sull’andamento demografico del paese, sullo spopolamento delle aree interne, sulle politiche di sviluppo conseguenti e sul loro impatto. 

7) Mancano o sono estremamente carenti dati sulle condizioni di lavoro nei cantieri e negli studi di progettazione impegnati negli interventi di ricostruzione e questo favorisce il lavoro nero, fenomeni di caporalato, condizioni di precarietà, scarsa efficacia e qualità. 

8) I dati crowdsourcing sono una preziosa risorsa in molti ambiti del ciclo del rischio. Tantissime le esperienze in questo senso con una solida casistica soprattutto internazionale. I dati prodotti e consapevolmente diffusi da cittadini, operatori e attivisti potrebbero essere estremamente utili per monitorare gli interventi ma anche per facilitare la gestione delle emergenze. Purtroppo risulta ancora molto grande la distanza tra le amministrazioni istituzionalmente dedicate e queste esperienze.  Manca infatti una normativa nazionale, una policy o un’informativa di riferimento per definire i criteri di validazione di questa tipologia di informazioni. In assenza di questi criteri, anche se si raccoglie un’importante mole di informazioni con un monitoraggio diffuso, l’utilità rimane parziale [1]. 

9) Gli stati di emergenza non possono mettere in discussione le conquiste ottenute sulla trasparenza e gli obblighi di rendicontazione della spesa pubblica. Anzi è proprio in queste occasioni che andrebbero rafforzati gli sforzi per una corretta informazione. Ad esempio è necessario mettere “in sicurezza” il diritto all’accesso agli atti generalizzata (il FOIA italiano). Il diritto di accesso è infatti uno strumento essenziale per monitorare la trasparenza e l’accountability del Governo, delle Regioni e degli enti locali proprio nella gestione degli stati di emergenza. È di questi giorni che proprio in relazione all’emergenza Covid-19, i soggetti attuatori (Protezione Civile e Regioni), possono derogare alle norme sulla trasparenza; non si comprende perché in un periodo in cui la spesa pubblica per l’emergenza ha un’enorme impennata si debba derogare sulle norme per la trasparenza [2].

Ruolo e obblighi della Pubblica Amministrazione

10) Per permettere la realizzazione di questi obiettivi bisogna affrontare la mancanza di risorse nelle pubbliche amministrazioni per il lavoro di elaborazione, classificazione e diffusione. Generalmente le pubbliche amministrazioni non hanno risorse umane per immettere ed elaborare i dati nei formati che dovrebbero garantire maggiore trasparenza e utilizzabilità. Al contempo è necessario istituire e rafforzare occasioni di formazione per i dipendenti della pubblica amministrazione sulla trasparenza e fruibilità dei dati prevedendo anche visite e momenti di conoscenza di best practices nel settore (Erasmus PA). Gli obblighi per la pubblica amministrazione devono essere più espliciti e cogenti e all’interno delle PA andrebbe definita la figura del Responsabile degli Open Data.

11) Gli enti locali ed in particolare i comuni dovrebbero dotarsi di un cruscotto di dati  standardizzati, in formato aperto per avviare un sistema di gestione e monitoraggio del territorio basato sulla conoscenza, comprensione e analisi dei fenomeni.

Monitoraggio civico e ruolo dei media

12) È necessario favorire e valorizzare le esperienze di monitoraggio civico implementate da cittadine e cittadini e organizzazioni della società civile. Anche i diversi ambiti del ciclo del rischio sono un terreno favorevole per la stipula di patti d’integrità, come previsto dalla L.90/2012 e dall’ultimo piano Nazionale Anticorruzione. Auspichiamo che i patti d’integrità con il coinvolgimento della società civile possano diventare da esempi virtuosi a prassi regolarmente applicate da pubbliche amministrazioni e stazioni appaltanti.

13)  Così come è necessario elaborare e diffondere una serie di strumenti per rendere facilmente comprensibili i dati disponibili e per dare significato all’importanza di avere a disposizione alcuni dati.  In questo senso decisivo è il ruolo dei media e dell’informazione (locale e nazionale) dove  il data journalism [3] può trovare ampio spazio per l’utilizzo, l’elaborazione e la divulgazione degli stessi dati. 

NOTE

[1] Un esempio in questa direzione può essere quello del Canada e dell’Open Database of Buildings (ODB). Ovvero  è una raccolta di dati aperti su edifici ed è disponibile sotto la Open Government License – Canada. ODB riunisce 65 set di dati provenienti da varie fonti governative di dati aperti. maggiori informazioni su: https://www.statcan.gc.ca/eng/lode/databases/odb

[2] Non è possibile che si deroghi alla trasparenza, alla comunicazione secondo standard e a tutti gli altri elementi fondanti del Codice dell’Amministrazione Digitale proprio per l’emergenza e la protezione civile, ambiti in cui una trasmissione di informazioni rapida affidabile e “machine readable” è d’obbligo. A tal proposito si veda Codice dell’amministrazione digitale Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82. In particolare all’art 2, comma 6 del codice. 

[3] Il data journalism può essere definito una forma di investigazione che mira a: a) sviluppare storie a partire dai dati; b) una modalità di  interpretazione basata sull’analisi di dati; c) una forma specifica di presentazione dei dati che vuole rendere graficamente visibili i contenuti, spesso con l’ausilio di applicazioni. Un’altra componente del data journalism è spesso l’utilizzo di open data.