Ricostruzione

Il testo che segue raccoglie la prima bozza delle raccomandazioni sulle ricostruzioni materiali e socio-economiche dei territori colpiti da catastrofi. I contenuti presentati sono l’esito dell’elaborazione di quanto è emerso durante gli eventi della campagna #sicuriperdavvero. È possibile commentare questo testo fino al 30 maggio 2020.

PREMESSA

Questo contributo affronta il tema, emerso frequentemente nei diversi eventi di #SicuriPerDavvero, della carenza di norme omogenee sulla ricostruzione e su  strumenti di sostegno  per il rilancio socio-economico dei territori colpiti da terremoto. È emersa infatti la necessità condivisa di una disciplina di legge prodromica alla crisi che indichi gli strumenti, le procedure e le competenze a monte. Tale disciplina dovrebbe regolare  non solo la decretazione d’urgenza o disciplina contingente, ma tutte quelle norme funzionali alla ricostruzione e alla rigenerazione del tessuto socio economico delle zone colpite.

Dopo l’insorgere di un evento e i successivi interventi di prima risposta all’emergenza commisurati al grado e tipologia del danno, si apre una fase in cui prende avvio il ripristino e la ricostruzione del tessuto socio-economico del territorio. Se nella fase di prima emergenza e  di risposta la disciplina dei soccorsi appare descritta nel Codice di Protezione Civile, le norme che disciplinano le ricostruzioni non sono codificate in un atto unico lasciando principalmente al governo e al parlamento le decisioni sulla governance e sui processi in seguito ad ogni singolo evento. Questo significa, in estrema sintesi, che in seguito ad ogni terremoto vengono fatte ex novo leggi ad hoc (principalmente mediante lo strumento del Decreto Legge) più volte riviste nel corso del tempo, man mano che la ricostruzione avanza o le norme precedentemente scritte risultano inefficaci o parziali.

Inoltre purtroppo l’esperienza degli ultimi 50 anni ci insegna che il Potere Legislativo e Potere Esecutivo si attivano sulle ricostruzioni solo dopo il sisma, legiferando spesso con poco tempo a disposizione per mettere in campo una disciplina esaustiva ed efficace che vada a normare il post emergenza e la gestione ordinaria della ricostruzione.

La recente esperienza del Centro Italia  ha visto il prorogarsi di volta in volta dello stato di emergenza in sovrapposizione con l’avvio della fase di ricostruzione. Le continue proroghe causano da una parte incertezza nella popolazione rispetto le normative da seguire, un sovraccarico della macchina legislativa (le proroghe avvengono attraverso decreti o leggi emanate da Governo e Parlamento) e una sovrapposizione di ordinanze tra diverse fasi che hanno un iter normativo e burocratico diverso. A quelle del Dipartimento della Protezione Civile in virtù dello stato di emergenza, si affiancano quelle del Commissario Straordinario, in virtù del commissariamento.  In Centro Italia la Protezione Civile ha emanato 42 ordinanze tra il 26 agosto 2016 e il 7 gennaio 2020, mentre  il Commissario Straordinario ne ha emanate 85 nel periodo 10 novembre 2016 – 24 gennaio 2020 (5 di queste ritirate dal nuovo Commissario Legnini in seguito a dei rilievi di legittimità riscontrati dalla Corte dei Conti).

Sinora ogni crisi da evento sismico ha visto una gestione sempre diversa della fase post-emergenziale, spesso concentrata in misure di carattere economico (defiscalizzazione generale e aiuti economici) diversificati a seconda delle categorie sociali e del territorio colpito, e spesso disciplinata “a più riprese” per intervenire nel tempo adattando gli strumenti successivi in considerazione degli effetti di quelli precedenti. La mancanza di un quadro predefinito di misure di sostegno al reddito, come ad esempio il CAS (contributo di autonoma sistemazione) non ha permesso  alla popolazione colpita di riprogrammare  il proprio futuro per mancanza evidente di certezze sui tempi, ha contribuito ad amplificare l’effetto di “improvvisazione” nelle scelte delle Istituzioni coinvolte, alimentate da una disciplina confusa e, a volte, contraddittoria (l’esempio del caos di norme e di “blocco degli apparati burocratici” nella gestione del Centro Italia appare evidente).
Tutto ciò rallenta e complica il percorso che porta ad una ripresa del territorio. 

Il rischio sismico andrebbe dunque affrontato in modo diverso, incrociandolo con le nuove sfide di adattamento a un clima che cambia a velocità sempre maggiore e con impatti negativi crescenti.Di fatto, non esiste alcuna legge che prevede in termini certi, costanti e chiari prima dell’evento, quali strumenti a sostegno della popolazione siano previsti nel medio-lungo periodo post catastrofe. Dopo la fase  della prima risposta se ne apre una nuova  che, fintanto non venga completata la ricostruzione , deve consentire alla popolazione di continuare a vivere nel territorio e di riattivare processi di rigenerazione sociale ed economica.
La storia della ricostruzione post-sisma in Italia, determinando dimostra una evidente differenziazione tra i diversi casi, interamente disciplinati dai singoli Decreti Legge.La stessa mancanza di disciplina iniziale, come nella gestione degli strumenti di sostegno alla popolazione, può aumentare la carenza di informazione e trasparenza e la nascita di problematiche amministrativo-burocratiche nelle procedure non precedentemente analizzate e previste.

RACCOMANDAZIONI

Appare dunque urgente e necessario intervenire nella disciplina normativa inerente le ricostruzioni e lo sviluppo socio-economico dei territori colpiti, mediante la redazione di una Legge o un Codice che disciplini i principi generali, le misure e gli strumenti da adottare. In particolare le norme devono garantire il sostegno economico-sociale ponendo attenzione a non creare disparità e disuguaglianze.
Ciò si rende necessario per avere certezza sugli strumenti e poter realizzare in tempi rapidi una strategia di intervento (mediante decretazione d’urgenza, ordinanze, provvedimenti amministrativi maggiormente specifici per la fattispecie concreta e lo specifico territorio colpito) limitando  e contrastando lo spopolamento del territorio colpito.
Gli strumenti introdotti devono tener conto dei principi di equità, di differenziazione a secondo dei danni subiti e della disparità economico-sociale esistente anche prima dell’evento sismico.
E’ necessario infatti attuare fin da subito una differenziazione delle zone colpite in base al danno , applicando una disciplina normativa coerente con l’entità delle perdite subite.  
Tale disciplina normativa inerente le ricostruzioni e lo sviluppo socio-economico dovrebbe regolamentare ogni fase del processo di ricostruzione avendo le caratteristiche a seguire:

1) La creazione di una strategia di pianificazione degli interventi di ricostruzione meno discrezionale possibile, basata su principi di priorità e indifferibilità, sul bilanciamento tra pubblico e privato in collaborazione con gli uffici speciali e il Dipartimento/Agenzia.

2) Deve essere definito un cronoprogramma delle ricostruzioni, con variazioni valutabili caso per caso, in modo da garantire alla popolazione tempistiche certe per lo stato di emergenza, la gestione straordinaria e la ricostruzione.

3) Deve essere garantita trasparenza su tutti gli aspetti della ricostruzione: dalla tracciabilità delle risorse economiche stanziate ai processi attuativi agli stati di avanzamento cantieri. Su questo punto inoltre, sarebbe necessario avere un portale unico del processo di ricostruzione (pubblica e privata) in modo da avere una più facile consultazione e comparazione [1]. In ottica di ricostruzione, la gestione delle macerie deve essere basata sul recupero differenziato in loco (o dove non possibile in aree temporanee prossime al sito distrutto), incentivando il  riutilizzo dei materiali per gli usi compatibili con un sistema tracciabilità delle macerie su tutta la filiera [2].

4) Tutte le ricostruzioni si devono dotare di un piano programma: i piani di ricostruzione devono essere condivisi con la popolazione ed è  fondamentale prevedere una partecipazione della stessa nelle scelte inerenti eventuali nuclei urbani. Il piano programma deve essere stilato sulla base di documenti di indirizzo e pianificazione urbanistica già presenti in regime di ordinaria amministrazione del territorio. Inoltre la ricostruzione deve essere coordinata con la disciplina inerente la prevenzione strutturale sismica e la messa in sicurezza del costruito, deve essere una ricostruzione di qualità e perseguire la sostenibilità ambientale e all’efficientamento energetico, la riduzione del consumo di suolo e l’abbattimento delle barriere architettoniche.

5) Gli strumenti di pianificazione urbanistica devono comunque essere rivisti sulla base del mutato contesto e devono indirizzare verso un processo di ricostruzione coerente ed ordinato, pensando alle funzioni e i servizi territoriali. Laddove possibile incoraggiare percorsi di partecipazione associati agli strumenti di pianificazione urbanistica e in particolare sulla ricostruzione di singoli edifici di pubblica utilità.

6) Durante la fase di transitorietà, spesso lunga, una pianificazione adeguata degli interventi di ricostruzione – che comporta la presenza dei cantieri – deve permettere condizioni di vivibilità per le persone nel rispetto della salubrità dell’ambiente, della mobilità e dell’accesso ai servizi. 

7) E’ necessario salvaguardare il patrimonio identitario dei beni culturali e architettonici fin dal primo recupero. Le opere d’arte recuperate devono quindi rimanere nei territori ove possibile di appartenenza organizzando una gestione innovativa in ottica  di coesione sociale e  culturale.

8) Laddove possibile, prevedere la possibilità dell’autoricostruzione basata su principi di sostenibilità, privilegiando l’uso di materiali locali e di tecnologie semplici valorizzando al contempo il  processo di ricostruzione collettivo volto favorire l’autodeterminazione di chi abita un territorio, la capacità di trasformare e curare collettivamente i luoghi [3].

9) Gli enti locali devono essere messi in condizione di operare con un adeguato numero di risorse umane sia nella fase di emergenza che nella gestione ordinaria della ricostruzione e della rigenerazione socio economica del territorio.

10) Al personale impiegato negli Uffici Speciali e/o acquisito dagli enti locali  deve essere garantita continuità lavorativa e remunerazione salariale commisurata alla durata dell’intero processo di ricostruzione. Il personale degli Uffici Speciali, acquisite le competenze nel corso del susseguirsi delle ricostruzioni può essere impiegato a supporto tecnico degli enti.

11) Devono essere previsti controlli e limiti sugli affidamenti degli incarichi per la ricostruzione  (dal durc di congruità per i professionisti al tetto massimo degli incarichi).

12) Occorre accompagnare la ricostruzione materiale a un’idea di sviluppo del territorio. Le persone colpite devono essere coinvolte nel processo di ridefinizione delle strategie attraverso apposito percorsi di partecipazione.

13) La ricostruzione del patrimonio edilizio privato, degli immobili di proprietà quali le seconde o terze abitazioni deve prevedere una compartecipazione delle spese di ricostruzione da parte del proprietario, valutabile a seconda del danno.

14) Gli strumenti impiegati dagli organismi preposti devono essere uniformati ed armonizzati per lo snellimento delle pratiche. Questi dovrebbero essere preventivamente individuati, codificati e adottati sulla base delle esperienze di ricostruzione già in atto.

15) I lavoratori impiegati nella cantieristica devono essere tutelati. Occorre effettuare controlli mirati per evitare il lavoro nero, fenomeni di caporalato e infiltrazioni mafiose. Deve costituirsi una cabina di regia tra gli enti che si occupano di lavoro e i dati sull’impiego delle risorse umane devono essere pubblicati, facilmente fruibili e riutilizzabili.

NOTE

[1] Attualmente sono attivi 2 portali delle ricostruzioni: uno per il sisma del 2009 (http://opendataricostruzione.gssi.it/) e uno per il sisma 2012 (https://openricostruzione.regione.emilia-romagna.it/)

[2]  Su questo si veda ad esempio: http://www.maceriesisma2009.it/

[3]  Prendendo spunto, ad esempio, dal  decreto della Regione Toscana n. 1945/2012 con il quale è stato approvato l’Avviso pubblico per la partecipazione alla Misura Sperimentale e si definiscono autocostruzione e autorecupero. a tal proposito di rimanda a: “Linee di indirizzo per la sicurezza nei cantieri di autocostruzione e autorecupero” http://www301.regione.toscana.it/bancadati/atti/Contenuto.xml?id=5097367&nomeFile=Delibera_n.251_del_16-03-2015-Allegato-A