Pianificazione, prevenzione e riduzione del rischio

Il testo che segue raccoglie la prima bozza delle raccomandazioni sulla Pianificazione, prevenzione e riduzione del rischio. I contenuti presentati sono l’esito dell’elaborazione di quanto è emerso durante gli eventi della campagna #sicuriperdavvero. È possibile commentare questo testo fino al 30 maggio 2020.

PREMESSA

Un approccio di riduzione del rischio implica concentrarsi su tutto il ciclo (vedi box specifico), dando largo spazio alle politiche di prevenzione. Questo paragrafo vuole offrire dunque una serie di raccomandazioni che riguardano prevalentemente questo aspetto a partire da diversi spunti e riflessioni emerse durante il lungo percorso di #sicuriperdavvero.

Una tappa fondamentale di questo percorso è stata quella del 27 settembre ‘19, data in cui si è tenuto a Reggio Calabria l’evento “Rischio sismico: tra prevenzione e percezione”.  Tuttavia, il tema della pianificazione e prevenzione è emerso anche in altri incontri perché parlare di emergenze e ricostruzioni inevitabilmente conduce a profonde riflessioni sulla fase ante che, se affrontata in maniera opportuna, può sia portare a una risposta adeguata sia ridurre l’impatto del durante, e pone le basi del post. In altre parole significa riportare al centro del dibattito la riduzione del rischio.

Questa sintesi si basa non solo sulle proposte e priorità espresse nello specifico evento ma anche da altri spunti estrapolati dai contenuti della campagna, con la precisazione che il tema della prevenzione e della pianificazione si è concentrato soprattutto sul rischio sismico, ma deve essere il punto di partenza per riflessioni più ampie che intercettano altre tipologie di rischio. I riferimenti normativi a cui richiamano alcuni di questi spunti possono essere rintracciati nel Piano Nazionale Prevenzione Sismica [1], nel Sisma Bonus [2], nelle Norme tecniche sulle costruzioni [3] e nel Codice di Protezione Civile [4]. 

Secondo il Rapporto sulla Promozione della sicurezza dai rischi naturali del patrimonio abitativo, elaborato nel giugno 2017 dall’allora struttura di missione Casa Italia, negli ultimi 70 anni si sono registrate oltre 10.000 vittime a seguito di fenomeni idrogeologici e sismici; per lo stesso periodo i danni economici sono stati stimati in circa 290 miliardi di Euro con una media annuale di circa 4 miliardi e con valori in progressiva crescita.

Altri dati relativi ai fenomeni sismici li ritroviamo nello studio dell’Ufficio di valutazione d’impatto del Senato, secondo cui dal 2009 al 2047 lo stato italiano ha dovuto, deve e dovrà allocare risorse per far fronte agli ultimi tre maggiori eventi sismici accaduti dal 2009 al 2016-2017 (L’Aquila, Emilia e centro Italia) per un ammontare di 40,58 miliardi di Euro.

La perdita di vite umane, i danni materiali e le inevitabili conseguenze economiche e sociali che derivano dall’impatto di eventi calamitosi, dovrebbero indurre il Paese ad una profonda riflessione e ad un conseguente cambio di passo. Se a livello internazionale, l’ufficio delle Nazioni Unite per la Riduzione del Rischio Disastri (UNDRR) attraverso il Sendai framework, traccia la strada per orientare politiche di resilienza nel periodo 2015-2030, in Italia queste indicazioni non si sono ancora tradotte in un Strategia nazionale per la Riduzione del Rischio Disastri.

Molto spesso si dimentica che l’Italia è un paese soggetto a molteplici rischi e che bisognerebbe rendere prioritario nell’agenda politica il tema della riduzione dei rischi. Spesso ci si accorge della fragilità del nostro territorio nel momento in cui un fenomeno naturale  si trasforma in emergenza o peggio ancora in catastrofe, dimenticando che per ridurre l’esposizione ai rischi c’è bisogno di un piano strategico articolato e integrato, sostenuto da solide politiche di medio-lungo periodo con fondi certi e regolari, non soggetto all’alternanza dei governi, trasparente e tracciabile.

In virtù di questa consapevolezza sarebbe utile (così come già fatto per alcune aree del Paese particolarmente esposte a diversi rischi, come quello sismico e vulcanico) prevedere per tutta l’area dello Stretto e per la Sicilia orientale – una tra le zone a più elevata sismicità – un piano di emergenza che stanzi le risorse necessarie per ridurre i rischi e prepararsi a fronteggiare un ipotetico evento cercando di scongiurare una catastrofe a più riprese annunciata. Questo stesso principio dovrebbe applicarsi a tutti i territori multirischio, ai quali si dovrebbe dare un’ordine di priorità all’interno del piano strategico nazionale.

RACCOMANDAZIONI

Le raccomandazioni che seguono sono suddivise in tre sezioni corrispondenti a tre macro temi relativi alla pianificazione, alla prevenzione e alla riduzione del rischio: gli strumenti di prevenzione, la comunicazione e l’informazione, i dati. 

La sezione sugli strumenti di prevenzione offre delle proposte in merito a specifici strumenti già adottati a seguito di disposizioni di legge nazionali e allo stesso tempo introduce nuove proposte basate sui fattori costituenti del rischio: vulnerabilità, pericolosità ed esposizione. Ampio spazio viene dato alla pianificazione preventiva quale strategia in grado di governare il territorio organizzando in maniera efficace risorse, funzioni strategiche e priorità.

La divulgazione del rischio, intesa come azioni di informazione, formazione e sensibilizzazione verso la cittadinanza è una componente essenziale per la creazione di conoscenza e cultura. Una strategia appropriata permette di trasformare le percezioni comuni, talvolta erronee, in una diversa consapevolezza sulle componenti del rischio; in altre parole comporta la comprensione dei fenomeni, motiva le scelte di vita delle persona facilitando l’adozione di misure di prevenzione e la messa in atto di comportamenti di autoprotezione nel momento in cui si verifica un evento. Pertanto le raccomandazioni contenute nella sezione sulla comunicazione, l’informazione e la sensibilizzazione partono dalla riflessione di un necessario miglioramento della conoscenza, della  consapevolezza individuale e collettiva.

La sezione dedicata ai dati nasce dalla consapevolezza condivisa che per realizzare un efficace lavoro di prevenzione è necessario partire da una base di conoscenza comune e uniformata, facilmente accessibile, non solo per gli addetti ai lavori ma anche per  la popolazione. Avere dei dati e quindi delle informazioni scientificamente validate, permette di orientare politiche di riduzione del rischio a 360 gradi. Inoltre la tracciabilità e fruibilità dei dati consente azioni di monitoraggio civico necessarie per verificare l’iter degli interventi, dallo stanziamento dei fondi, alla loro allocazione e ripartizione fino all’attuazione qualitativa degli stessi.

Di seguito vengono riportate le raccomandazioni specifiche per ogni sezione tematica

A – Strumenti di prevenzione

1) Dare prosecuzione al Piano Nazionale di Prevenzione Sismica (PNPS) con stanziamenti  annuali per il completamento della microzonazione sismica di livello I e definizione di un elenco di comuni in cui è prioritario e indifferibile intervenire nella prevenzione strutturale (interventi di adeguamento, miglioramento sismico, demolizione/ricostruzione etc..) con appositi incentivi.
In accordo con i criteri di priorità identificati, dovranno essere svolti studi di microzonazione sismica (MS) di livello 3 che consentano una valutazione quantitativa dell’azione sismica attesa; gli studi di MS di livello 3 si dovrebbero basare su un adeguato numero di indagini geologiche, geotecniche, geofisiche e sismiche, in situ ed in laboratorio che conducano ad una modellazione del sottosuolo ad alta risoluzione (2D e 3D) e che forniscano dati di ingresso per analisi di risposta sismica locale 1D e 2D (e analisi dinamiche per i casi di instabilità di versante e suscettibilità a liquefazione).
Il Piano deve prevedere anche un programma nazionale per il censimento degli edifici con particolare attenzione a quelli costruiti prima delle norme anti sismiche (‘74). Inoltre deve essere resa obbligatoria per tutto il costruito, sia privato che pubblico,  una scheda di rilevazione delle caratteristiche strutturali (sviluppando nuovi e più efficaci strumenti sulla base del Fascicolo del Fabbricato).
Dovrà essere data particolare attenzione agli edifici pubblici strategici e rilevanti al fine di realizzare una vera e propria anagrafe del costruito.
Un’attenzione particolare deve essere attribuita ai centri storici, il cui patrimonio architettonico è spesso sotto il vincolo della Sovrintendenza. Nel caso dei beni culturali si dovrebbero costituire delle vere e proprie commissioni o comitati tecnico-scientifici per il rischio sismico dei beni culturali. Inoltre dovrebbe esserci formazione e aggiornamento del personale delle Sovrintendenze da parte del MIBACT nonché l’assunzione di diverse professionalità oltre agli storici: esperti dell’arte ed architetti, ingegneri e geologi; ciò  con lo scopo di perseguire una politica della conservazione in sicurezza dei beni culturali. 

2) Per l’edilizia privata, sulla base delle indagini e degli esiti in situ deve essere ridefinito il Sisma Bonus, applicando sempre il principio di priorità e indifferibilità. Sarà necessario dare spazio in primo luogo ai comuni situati in zona sismica 1 con un piano di investimenti pluriennale per il patrimonio edilizio privato sotto forma di finanziamenti o contributi/agevolazioni, con un solido sistema di monitoraggio e verifica quantitativa e qualitativa degli interventi, trasparente e tracciabile.

3) Obbligo da parte dei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti di dotarsi di un ufficio di Protezione Civile e assegnare una percentuale del bilancio (anche sulla base del grado e della tipologia di esposizione) ad attività di riduzione dei rischi (messa in sicurezza, manutenzione, formazione e informazione etc.).

4) Il Piano Regolatore Generale comunale (PRGC) e il Piano Urbanistico Comunale (PUC) devono essere armonizzati ed integrati con il Piano di Protezione Civile comunale, così come con altri strumenti di pianificazione sovra comunali e regionali (ad esempio il PAI) e, laddove presenti, con i piani di rigenerazione urbana. A livello comunale, la pianificazione generale preventiva deve essere condotta in maniera partecipata con particolare attenzione alle funzioni [salute pubblica (funzionamento dei nodi strutturali ospedalieri), scuole, luoghi di culto e curie, approvvigionamento idrico]  e deve condurre a:

5) Tutti i Piani di Protezione Civile devono prevedere l’analisi della Condizione Limite per l’Emergenza (CLE) [5], uno strumento di verifica del sistema di gestione dell’emergenza, costituito da un insieme di elementi fisici (edifici strategici e aree di emergenza) connessi tra loro e accessibili dall’esterno (mediante infrastrutture di connessione e accessibilità). La CLE permette un processo conoscitivo e di pianificazione a livello di unità minima intesa come comune o contesto territoriale (ovvero aggregazioni di comuni),  con lo scopo di una programmazione degli interventi volta a perseguire i livelli minimi di sicurezza del territorio.

6) In mancanza di osservanza dei suddetti punti si dovrebbero prevedere ed applicare sanzioni per i comuni inadempienti.

B – Comunicazione, informazione e sensibilizzazione

L’adozione di specifiche norme nazionali per il rafforzamento della sensibilizzazione sulla corretta percezione dei rischi deve sottendere:

7) le scuole con l’inserimento nel curriculum didattico della materia di “protezione civile” affrontata con un approccio multidisciplinare che interseca educazione civica, cultura della sicurezza e del volontariato. Nei programmi scolastici sarà necessario proporre percorsi formativi centrati sulle pericolosità e i rischi naturali (sismico ma non solo) e sulle misure di autoprotezione. Il corpo docente ed il personale impiegato negli edifici scolastici deve essere adeguatamente formato e preparato per affrontare anche dal punto di vista psicologico la gestione della situazione emergenziale, così come importante sarà includere nell’iter formativo toolkit di pedagogia in emergenza. 

8) La popolazione in generale, con percorsi ad hoc, che rafforzino la funzione “culturale” del Piano di Protezione Civile comunale quale strumento di indirizzo per la realizzazione di campagne di comunicazione. Tali campagne dovranno promuovere la conoscenza dei contenuti del Piano, la sensibilizzazione e la partecipazione locale e loro volta devono condurre anche alla co-redazione del Piano di Protezione Civile (come detto in precedenza). I percorsi formativi standard sulla sicurezza nei luoghi di lavoro dovranno includere moduli specifici sulla comprensione dei rischi e la risposta in caso di emergenza, affiancati da attività pratiche di simulazione. Un’adeguata formazione per i RUP (Responsabile Unico di Progetto), figura centrale nella gestione della gara d’appalto dedicata alle costruzioni/ricostruzioni. 

9) Il potenziamento nell’utilizzo di strumenti tecnologici adeguati per informare la cittadinanza sui rischi presenti in un territorio, utilizzando ad esempio piattaforme di facile consultazione ed interpretazione per promuovere una corretta conoscenza e comprensione dei fenomeni. 

10) Per rafforzare la divulgazione nelle scuole e in generale con la popolazione dovranno stabilirsi dei capitoli di bilancio a livello comunale dedicati ad attività di formazione e sensibilizzazione. In generale occorre integrare la campagna IoNonRischio [6] e IoNonRischioScuola con una più capillare strategia di sensibilizzazione, consapevolezza multi rischio, nonché sulle misure di autoprotezione da adottare in caso di emergenza, riportando le campagne alla funzione dei Piani di Protezione Civile. 

C – Dati

11) Digitalizzare e uniformare la raccolta dati relativa ad un comune per avere un cruscotto di controllo del proprio territorio, accessibile e fruibile, quindi aperto. I dati dovrebbero essere periodicamente aggiornati e pubblicati almeno ogni 2 anni; la tipologia dei dati raccolti deve restituire una fotografia generale della situazione a livello demografico, socio-economico, abitativo, territoriale, geografico e climatico.

12) Dotare il DPC di una specifica struttura organizzativa con competenze sui sistemi territoriali informativi e sugli open data per l’aggregazione e la diffusione delle informazioni in formato open, quindi con la possibilità di riutilizzo degli stessi.

NOTE

[1]  Piano nazionale prevenzione rischio sismico: http://www.protezionecivile.gov.it/attivita-rischi/rischio-sismico/attivita/piano-nazionale-prevenzione-rischio

[2]  Sismabonus: http://www.mit.gov.it/normativa/decreto-ministeriale-numero-24-del-09012020

[3]  Norme tecniche costruzioni: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2018/02/20/42/so/8/sg/pdf

[4]  Codice di Protezione Civile: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2018/1/22/18G00011/sg

[5]  CLE introdotta dall’OPCM 4007/2012 (http://www.protezionecivile.gov.it/amministrazione-trasparente/provvedimenti/dettaglio/-/asset_publisher/default/content/opcm-n-4007-del-29-febbraio-2012-contributi-per-gli-interventi-di-prevenzione-del-rischio-sismico-per-l-anno-2011) in attuazione della legge 77/2009

[6]  Campagna di comunicazione nazionale sulle buone pratiche di protezione civile: http://iononrischio.protezionecivile.it/