Il testo che segue raccoglie la prima bozza delle raccomandazioni sulla governance nelle politiche di riduzione del rischio e nelle ricostruzioni materiali e socio-economiche dei territori colpiti da catastrofi. I contenuti presentati sono l’esito dell’elaborazione di quanto è emerso durante gli eventi della campagna #sicuriperdavvero. È possibile commentare questo testo fino al 30 maggio 2020.

PREMESSA 

In tema di Governance, dal lavoro svolto durante tutti gli incontri di #Sicuriperdavvero e dallo studio dei report redatti, molte sono state le riflessioni inerenti a  eventuali miglioramenti in riferimento alla gestione del rischio con particolare riferimento a quello  sismico, alla gestione dell’emergenza e a  quella delle ricostruzioni

STATUS QUO  

Mentre per la gestione dell’emergenza ed il superamento della stessa vengono seguiti  processi genericamente definiti (soprattutto nella fase immediatamente post-evento), la gestione ordinaria della prevenzione strutturale e la messa in sicurezza  vive di una enorme disarticolazione ed eterogeneità di attori che difficilmente può essere ricostruita in modo chiaro.

Se per la fase di pianificazione della risposta e superamento dell’emergenza così come per la  prevenzione non strutturale la Protezione Civile svolge compiti di indirizzo e coordinamento (sia a livello nazionale che, soprattutto, a livello regionale) gli effettivi interventi di prevenzione strutturale (messa in sicurezza degli edifici, ricostruzione, interventi di adeguamento e miglioramento sismico) seguono iter diversi e fanno capo a governance diverse.

Un discorso simile vale per le ricostruzioni. Guardando alle gestione post-sisma, ad esempio, è stato evidenziato come ad ogni evento si è messa in campo una gestione diversa sia per quanto riguarda le strutture coinvolte che per i provvedimenti legislativi messi in campo. L’impressione è che ogni volta, a seguito di un evento calamitoso si riparta da zero.  Eppure nel nostro paese abbiamo un patrimonio enorme in termini di esperienze e conoscenze, un patrimonio che deve necessariamente essere capitalizzato. 

Dal terremoto del Belice (1968) a quello di Campobasso del 16 agosto 2018 sono più di 10 i sismi che hanno colpito l’Italia provocando perdite umane, danni strutturali ingenti e una importante disgregazione del tessuto socio-economico.  Mentre sono codificati gli attori coinvolti nella fase di risposta con una struttura di governance definita, per ogni ricostruzione, si è messa in campo una governance della ricostruzione diversa in base alle esigenze territoriali (e politiche). 

In alcuni casi poi, anche le strutture di governance relative ad uno stesso evento calamitoso sono cambiate nel tempo, man mano che la fase di ricostruzione avanzava [1]. Anche laddove la gestione della risposta poteva e può sembrare simile, analizzando più da vicino  i processi, si trovano molte differenze. Ad esempio l’Agenzia per la ricostruzione regionale dell’Emilia Romagna, colpita dal sisma del 2012, è differente da quella del Molise del 2002.

Soltanto nel considerare la governance delle ultime  ricostruzioni ancora in corso (L’Aquila 2019, Emilia 2012 e Centro Italia 2016-2017), si possono riscontrare tre tipologie di gestione della ricostruzione completamente diverse: Una struttura Tecnica di Missione della Presidenza del Consiglio dei Ministri per L’Aquila, un’Agenzia Regionale che fa capo alla giunta dell’Emilia Romagna per il sisma 2012 e una gestione commissariale con un Commissario Straordinario che fa capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri coadiuvato dai vice commissari, nelle figure dei Presidenti delle Regioni interessate dal sisma (e questi a loro volta coadiuvati dai singoli Comitati Istituzionali)[2].

Sono stati fatti dei passi in avanti grazie  alla Legge 12 dicembre 2019, n. 156 (cosiddetto Decreto Ricostruzioni) che attribuisce, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività svolte dai soggetti istituzionali competenti in materia di ripristino e ricostruzione nei territori colpiti da eventi calamitosi di origine naturale ovvero derivanti da attività umana [3]. A questo va aggiunto pertanto il DPCM del 4 aprile 2020 dove, al Dipartimento Casa Italia, vengono aggiunte  competenze legate al coordinamento dell’operato dei soggetti istituzionali competenti per le  attività di ripristino e di  ricostruzione  di  territori  colpiti  da  eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività  dell’uomo, successive agli interventi di protezione civile”.

Soprattutto quest’ultimo intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri fa presagire che Casa Italia –  in continuità con la sua missione originaria volta ad accrescere la sicurezza sismica del patrimonio abitativo nazionale – possa  diventare un punto di riferimento nell’organizzazione della ricostruzione, con l’intento di uniformare la risposte operative e giuridiche che provengono dai territori. 

Tutta la materia deve essere rivista per delineare una chiara governance, superando la frammentazione legislativa al fine di creare una struttura con poteri e mansioni chiare che possa attuare interventi di lungo periodo.

Le ricostruzioni in corso così come la messa in sicurezza del territorio italiano devono essere una priorità politica, un investimento per il presente e il futuro del Paese.

Infine con i processi di  ricostruzione in atto abbiamo sviluppato un capitale umano e  professionalità accumulate in anni di lavoro che non devo essere disperse. Anzi si deve partire proprio da queste professionalità per strutturare una governance stabile e permanente.

In virtù di quanto considerato sopra, abbiamo deciso di concentrarci su questi due fronti. Perché le esperienze acquisite devono essere capitalizzate: il modello di gestione delle ricostruzioni deve seguire procedure codificate e regolamentate così come l’immane lavoro di coordinamento della messa in sicurezza del territorio e di prevenzione strutturale deve partire da una struttura  centralizzata a cui vengano assegnate specifiche funzioni.

RACCOMANDAZIONI

Per affrontare in maniera organica sarà necessario rivedere la governance a livello nazionale, garantendo una valorizzazione delle competenze, riducendo la frammentazione, massimizzando le risorse e gli investimenti pubblici, garantendo la partecipazione delle comunità.
Ciò può avvenire attraverso la costituzione di una Cabina di Regia e di un’Agenzia Nazionale e un Dipartimento Permanenti.
La Cabina di Regia dovrebbe assumere un ruolo di indirizzo, coordinamento e verifica dei provvedimenti in materia di prevenzione  e di progettazione e attuazione degli strumenti di sostegno socio-economico per il sostegno e lo sviluppo delle comunità e dei territori colpiti. 

L’Agenzia Nazionale o il Dipartimento dovrebbe assumere le funzioni e i poteri ad oggi demandati ai vari organi che svolgono funzioni in tema di prevenzione strutturale, lavorando a stretto contatto con il Dipartimento della Protezione Civile. 

Ma rivedere la governance solo a livello di governo centrale non basta, occorre anche rivedere la governance a livello locale. Solo con adeguato sostegno a livello locale e grazie alla valorizzazioni della conoscenza le peculiarità dei singoli territori si può lavorare all’interno di un disegno che tenga in considerazione tutte la filiera decisionale.
Per questo si propone di istituire  la figura del Risk Manager locale con lo scopo di affiancare agli enti locali un professionista con certificate competenze nelle diverse fasi del risk management, dall’emergenza alla prevenzione. Le politiche di ricostruzione dovrebbero inoltre prevedere la costituzione di Uffici Speciali Territoriali con un raggio di azione che comprenda la gestione della ricostruzione dalle prime fasi di gestione post emergenza alla completa ricostruzione.

Di seguito si riportano le singole proposte con maggiori dettagli.

Governance nazionale 

1) Cabina di Regia sulla prevenzione strutturale e le ricostruzioni E’ necessario un forte ruolo di indirizzo e coordinamento per limitare un sistema di politiche separate tra i singoli Ministeri e gli Enti Locali. Pertanto, presso la presidenza del Consiglio deve essere istituita una Cabina di Regia che abbia un ruolo di coordinamento, indirizzo e verifica dello stato di attuazione dei provvedimenti in materia di prevenzione strutturale e ricostruzioni e nella determinazione di linee guida sugli strumenti di sostegno socio-economico alle popolazioni colpite e di rilancio dei territori colpiti.

2) Al pari della Cabina di regia Strategia Italia [4] (alla quale si potrebbero allargare le competenze in materia di prevenzione strutturale e ricostruzioni) questa deve avere l’obiettivo di garantire il raccordo a livello governativo in materia di investimenti pubblici,finalizzato a limitare gli effetti della frammentazione delle competenze che provocano dispersione delle risorse e un allungamento dei tempi procedurali connessi all’attuazione dei programmi.

Agenzia Nazionale o Dipartimento

3) Si deve provvedere alla costituzione di un’Agenzia Nazionale o un Dipartimento permanente per coordinare tutte le funzioni e i poteri ad oggi demandati ai diversi organi. L’Agenzia o il Dipartimento  deve svolgere funzioni di indirizzo, di controllo e vigilanza in ambito di prevenzione strutturale e  ricostruzioni e deve poter operare  a stretto contatto con il Dipartimento della Protezione Civile per  avere un sistema di competenze ben chiaro e delimitato.

4) L’Agenzia/Dipartimento deve inoltre supportare Governo e Parlamento nell’individuare gli interventi normativi per la prevenzione, riduzione  del rischio e ricostruzione dotandosi di una serie di strumenti di pianificazione, reporting e pubblicità con un focus  particolare sulle ricostruzioni post sisma, l’edilizia scolastica e l’adattamento ai cambiamenti climatici.e Le risorse umane da impiegare nell’ ’Agenzia/Dipartimento  , possono essere attinte dal patrimonio di professionisti che hanno accumulato esperienze e professionalità in anni di lavoro nelle ricostruzioni, tramite appositi concorsi.

5) L’Agenzia/Dipartimento deve inoltre supportare gli enti locali nelle attività di progettazione degli interventi, nella formazione del personale, garantendo supporto tecnico-amministrativo in tutte le fasi della progettazione.

6) Soprattutto nella fase di ricostruzione e nel delineare lo sviluppo socio-economico l’Agenzia/Dipartimento deve mettere in campo strumenti di ascolto e partecipazione delle comunità colpite mediante tavoli di lavoro periodici con i rappresentanti dei corpi intermedi (Enti del Terzo Settore -ETS iscritti al Codice del Terzo Settore, Associazioni di categoria, Comitati e associazioni locali, Ordini professionali ecc..) e istituzioni locali (Regioni, Province, Comuni).

7) E’ necessario, infine, la creazione di un Fondo Unico permanente con risorse a valere sul bilancio dello Stato che possa supportare il lavoro dell’Agenzia/Dipartimento.

Governance locale

8) Sarebbe auspicabile istituire  la figura di Risk Manager locale con lo scopo di affiancare gli enti locali nelle diverse fasi del risk management, dall’emergenza alla prevenzione. Il Risk Manager dovrebbe  fungere da li enti locali sulle politiche, la pianificazione e gli strumenti da mettere in atto. 

9) Nell’ambito della ricostruzione è fondamentale prevedere la costituzione di Uffici Speciali Territoriali per garantire un’adeguata gestione della ricostruzione  a partire dalle prime fasi di gestione post emergenza  fino alla icostruzione.

10) Agli Uffici Speciali esistenti va garantita un’adeguata dotazione di risorse umane, stabilizzando quelle che già lavorano da tempo sulle singole ricostruzioni al fine di non disperdere le competenze.  La dotazione in organico delle professionalità è fondamentale non solo per garantire un’accelerazione delle procedure, ma anche per garantire un adeguato livello di controlli e quindi la massima correttezza e legalità in tutte le fasi del processo di  ricostruzione [5]




Da sapere: Agenzia o Dipartimento?
Durante il percorso di #SicuriPerDavvero è emersa più volte l’indecisione se proporre nelle raccomandazioni un’agenzia o un Dipartimento. L’idea alla base è comunque quella di conferire, a questa struttura un certo livello di autonomia, competenze specifiche non soggette all’alternanza dei governi e un ampio raggio di azione data la portata delle competenze di cui si dovrà occupare.
 
Nelle raccomandazioni, pertanto, abbiamo lasciato entrambe le opzioni con la promessa di una maggiore definizione in tempi brevi.

Senza la pretesa di essere esaustivi, in questo box abbiamo riportato le principali caratteristiche delle agenzie governative e i dipartimenti allo scopo di fornire maggiori elementi al lettore.
 
Sia le agenzie governative che i Dipartimenti sono entrambi normati nel Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 300 “Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.

I dipartimenti sono costituiti per assicurare l’esercizio organico ed integrato delle funzioni del ministero. Ai dipartimenti sono attribuiti compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali. E di fatto rappresentano la  principale articolazione dei ministeri e della presidenza del Consiglio dei ministri.
 
Al vertice della struttura c’è il Capo dipartimento che  svolge compiti di coordinamento, direzione e controllo degli uffici di livello dirigenziale generale compresi nel dipartimento stesso, al fine di assicurare la continuità delle funzioni dell’amministrazione ed e’ responsabile dei risultati complessivamente raggiunti dagli uffici da esso dipendenti, in attuazione degli indirizzi del ministro.
 
Le agenzie invece sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici. Esse operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali. Le agenzie hanno piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge e sono sottoposte al controllo della Corte dei conti, Esse sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro.
 
L’incarico di direttore generale dell’agenzia viene conferito in conformità alle disposizioni dettate per il conferimento dell’incarico di capo del dipartimento e ha simili competenze e responsabilità. Ogni agenzia ha uno statuto, adottato con regolamento governativo emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri competenti, di concerto con il Ministro delle finanze e dell’economia. Le agenzie sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro.



NOTE

[1] Si veda ad esempio la La Struttura di Missione per il coordinamento dei processi di ricostruzione e di sviluppo nei territori colpiti dal sisma del 6 aprile 2009. per maggiori dettagli: http://sisma2009.governo.it/organizzazione/ 

 [2] In ogni Regione è costituito un comitato istituzionale, composto dal Presidente della Regione, che lo presiede in qualità di vice commissario, dai Presidenti delle Province interessate e dai Sindaci dei Comuni del Cratere Nell’ambito dei comitati sono discusse e condivise le scelte strategiche, di competenza dei Presidenti.

[3]  La disposizione si riferisce a quelle attività svolte successivamente agli interventi di protezione civile. Sono mantenute ferme, peraltro, le funzioni attribuite al Dipartimento della protezione civile e alle altre amministrazioni competenti in materia. Si mantiene in capo alla medesima Presidenza del Consiglio, inoltre, le funzioni di indirizzo e coordinamento riconducibili a Casa Italia espungendo, a tale riguardo, lo specifico riferimento agli eventi sismici che hanno colpito l’Italia centrale nel 2016 e nel 2017. Le funzioni di indirizzo e coordinamento mirano a sviluppare, ottimizzare e integrare gli strumenti finalizzati alla cura e alla valorizzazione del territorio e delle aree urbane, nonché del patrimonio abitativo.

[4] La Cabina di regia Strategia Italia – in ottemperanza  dell’articolo 40 del decreto legge 28 settembre 2018, n. 109 (convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130 ha il compito di:

– verificare lo stato di attuazione di piani e programmi di investimento infrastrutturali, ponendo l’attenzione sulle criticità che ne determinano rallentamenti nella realizzazione e individuando, in cooperazione con le amministrazioni competenti, le soluzioni operative idonee a superare le suddette criticità, con la finalità di accelerare la relativa spesa e favorirne il completamento;

– verificare lo stato di attuazione di interventi connessi a fattori di rilevante rischio per il territorio come il dissesto idrogeologico, la vulnerabilità sismica degli edifici pubblici e situazioni di particolare degrado ambientale che necessitano di attività di bonifica, individuando strumenti straordinari, operativi e finanziari per farvi fronte;

– esercitare, per la realizzazione delle suddette finalità, funzioni di impulso, coordinamento, monitoraggio e controllo in ordine alla corretta, efficace ed efficiente utilizzazione delle relative risorse economiche e finanziarie.

[5] Come predisposto dalla LEGGE 12 dicembre 2019, n. 156, ad esempio, gli Uffici Speciali per la ricostruzione che operano nel cratere del Centro Italia, sulla base delle ordinanze commissariali, provvedono con cadenza mensile a verifiche a campione. Si prevede che tali verifiche interessino, mediante sorteggio – secondo quanto previsto con una modifica apportata dalla Camera – almeno il 20 per cento delle domande di contributo presentate.

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serena palermiti
serena palermiti
1 mese fa

Non mi sento sufficientemente competente, vista la complessità della tematica, per potermi esprimere nel merito degli argomenti specifici affrontati. Ciò nonostante condivido pienamente le proposte avanzate. Le raccomandazioni sono in linea con una suddivisione chiara di ruoli e compiti e tali da indirizzare la “macchina” preventiva e “emergenziale” su un cammino di risoluzione di problematiche sicuramente più efficace, efficiente e sostenibile di quello già in atto.

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