L’edilizia scolastica: da emergenza ad investimento strategico

Cittadinanzattiva è stata tra i primi soggetti a denunciare, attraverso i dati dei rapporti annuali prodotti a partire dal 2003 e negli anni seguenti attraverso il monitoraggio civico di un campione di edifici scolastici (oltre 2.000), la situazione emergenziale in cui versava l’edilizia scolastica.

Ci sono voluti diversi anni perché se ne comprendesse fino in fondo la gravità e l’edilizia scolastica entrasse nell’agenda politica del nostro Paese. Se ciò è avvenuto lo si deve anche al grande impegno di associazioni, comitati e singoli cittadini, spesso parenti delle vittime della scuola, che hanno contribuito a ciò.

La situazione sta cambiando, anche se ancora troppo lentamente rispetto a quello che sarebbe necessario. È cambiata la percezione delle condizioni effettive in cui versano gli edifici scolastici da parte dei cittadini e delle istituzioni nazionali e locali; è cambiata la volontà politica di investire maggiormente e continuativamente sull’edilizia scolastica; è cambiata la logica degli investimenti che, da erogazioni “spot”, è passata ad una programmazione pluriannuale degli stanziamenti; è cambiata l’idea di edificio scolastico, sempre meno “contenitore”, sempre più “civic center”.

Certo è che per determinare un cambiamento radicale nell’edilizia scolastica occorrerà l’impegno costante, in termini di investimenti, di tutti i Governi che si avvicenderanno alla guida del Paese, da qui ai prossimi 10 anni. Senza dimenticare la manutenzione ordinaria a cui non possono e non debbono sottrarsi gli Enti proprietari degli immobili scolastici.

Investire su questa grande infrastruttura, l’edilizia scolastica, potrebbe contribuire in modo considerevole anche ad una ripartenza del comparto edile e, a medio termine, ad un recupero di parte delle risorse investite nell’efficientamento energetico, con risparmi considerevoli dei consumi energetici delle scuole.

Va dato atto agli ultimi due Governi, come mai in passato, di aver invertito la rotta sull’edilizia scolastica dal 2014 a partire da alcuni grandi decisioni quali: la creazione di un Fondo Unico per l’Edilizia scolastica con il recupero dei fondi non utilizzati e una maggior razionalizzazione e controllo della spesa; il reperimento di risorse economiche pari a quasi 10 miliardi di euro; la prima pubblicazione dei dati dell’Anagrafe dell’edilizia scolastica; l’allentamento dei limiti di spesa nel patto di stabilità per gli enti locali in materia di edilizia scolastica; lo snellimento di alcune procedure burocratiche per l’utilizzo dei fondi; l’istituzione di una cabina di regia politica con il rilancio dell’Osservatorio dell’Edilizia scolastica e all’interno della Conferenza Stato-Regioni e di una Unità di Missione sull’edilizia scolastica per un maggior coordinamento e a supporto delle Regioni e delle Amministrazioni più deboli; la progettazione ed il finanziamento di nuovi modelli di scuola; l’importanza di far aumentare la consapevolezza e l’autoprotezione rispetto ai rischi del territorio, a partire dalla scuola, con la istituzionalizzazione della Giornata della sicurezza.

Va riconosciuta all’attuale Governo la volontà di proseguire in questa direzione con alcune decisioni importanti come la semplificazione delle procedure nei vari passaggi per l’assegnazione dei fondi, il recupero dei fondi non utilizzati, lo stanziamento di fondi ulteriori per l’anti incendio, l’adeguamento sismico, ecc.

Di contro, però, la soppressione della Struttura di Missione per l’Edilizia Scolastica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri rischia di pregiudicare un equo accesso ai bandi di finanziamento ed un’equa distribuzione delle risorse, in base alle reali necessità. Infatti, oltre ai fondi rimane cruciale per l’edilizia scolastica il sostegno ai Comuni, soprattutto di piccole e medie dimensioni ed alle Province ormai quasi prive del personale tecnico necessario anche solo per garantire la gestione ordinaria del patrimonio edilizio di propria competenza.

Una parte cospicua di questi enti proprietari degli edifici scolastici risultano, infatti, privi di strutture tecniche e personale o non in possesso di adeguate competenze tecniche organizzative, economiche in grado di mappare e/o aggiornare con periodicità lo stato delle proprie scuole, impossibilitati a passare dai dati cartacei a quelli digitali, o di rispondere rapidamente e tempestivamente alle richieste di interventi manutentivi; ad accedere ai diversi bandi e finanziamenti per incapacità progettuali; ad implementare efficaci piani comunali e provinciali di protezione civile che tanta importanza rivestono nella prevenzione dei rischi per la popolazione.

Aver chiuso la Struttura di Missione per l’Edilizia scolastica, che svolgeva funzioni volte a superare quanto sopra descritto e non aver creato ad oggi, nonostante le promesse, una struttura tecnica con funzioni analoghe, magari presso il Ministero dell’Istruzione che gestisce il Fondo unico per l’Edilizia scolastica, di supporto agli enti proprietari, ci è parsa una scelta immotivata e deleteria che ha creato un vuoto non ancora colmato, lasciando ancora una volta da soli una gran parte dei Comuni e delle Province del Paese.

LA TRASPARENZA DEI DATI E DELLE INFORMAZIONI: I CITTADINI CHIEDONO, LE AMMINISTRAZIONI RISPONDONO?
Tra febbraio 2017 e maggio 2018 è stato avviato da Cittadinanzattiva un monitoraggio finalizzato ad ottenere, tramite l’istanza di accesso civico, dati ed informazioni utili nell’ambito dell’edilizia scolastica. Le richieste sono state rivolte a 7.252 Comuni, Province e Città metropolitane, in quanto enti proprietari degli edifici scolastici e responsabili della loro sicurezza. La scelta è stata motivata dal fatto che gran parte dei dati relativi all’edilizia scolastica non sono ancora stati riversati nell’Anagrafe dell’Edilizia scolastica o non sono aggiornati.

L’esito dell’indagine fa emergere una serie di criticità relative alla reale comprensione e applicazione della normativa sulla trasparenza da parte dei dipendenti pubblici. Le risposte delle pubbliche amministrazioni, nella grande maggioranza dei casi, denotano una grande difformità nell’attuazione della legge e una scarsa conoscenza delle linee guida dell’Anac.

La percentuale delle risposte pervenute fa già riflettere: il 22% degli Enti contattati, con alcune Regioni più virtuose nel rispondere come Trentino Alto Adige (40%), Toscana (36%), Umbria e Veneto (34%), Emilia Romagna e Liguria (33%), Marche (32%), altre assai meno come Lazio (11%), Abruzzo (10%), Campania (9%), Calabria (5%). In totale i dati ricevuti ci hanno permesso di fotografare la situazione in cui versano, dal punto di vista della sicurezza sismica e sicurezza strutturale, 6.556 edifici scolastici.

È indispensabile che le Pubbliche Amministrazioni, scuole comprese, favoriscano in ogni modo, come prevede la normativa, l’accessibilità alle informazioni e alla documentazione ai cittadini rispetto allo stato degli edifici, agli interventi previsti, agli appalti di edilizia scolastica, di ristorazione scolastica e di approvvigionamento di forniture (es. arredi scolastici) per migliorare il funzionamento e la qualità di tali servizi, in collaborazione con gli enti gestori per ricreare un rapporto di fiducia e di collaborazione fattiva con gli utenti. Così come il Ministero della Pubblica Amministrazione dovrebbe sia monitorare l’effettiva applicazione delle norme e della successiva Circolare in materia di accesso civico sia prevedere percorsi di formazione dei dipendenti della P.A. anche avvalendosi dell’esperienza e del know how di organizzazioni come Cittadinanzattiva.

I PROBLEMI PIU’ URGENTI DA AFFRONTARE
Manutenzione ordinaria e straordinaria per tutte le scuole italiane. Ben 50 gli episodi di crolli e di distacchi di intonaco registrati da Cittadinanzattiva, tramite la stampa locale, tra settembre 2017 e settembre 2018, cifra record degli ultimi 5 anni. Considerando un anno scolastico di circa 200 giorni, parliamo di più di un episodio ogni 4 giorni di scuola. Ad essere interessate, in particolare, scuole della Campania (8 casi), del Lazio (7) e della Lombardia (6). Tali casi hanno provocato il ferimento, per fortuna lieve di 10 bambine e bambini, di 2 docenti, e di 1 addetta alle pulizie. Questi si aggiungono ai 156 censiti nei precedenti anni scolastici (36 nel 2013/14, 45 nel 2014/15, 31 nel 2015/16, 44 nel 2016/17), per un totale di 206 episodi in cinque anni.

Adeguamento sismico e/o ricostruzione delle scuole nelle zone colpite dal sisma del Centro Italia. Il recente sisma del Centro Italia ha messo ancora più in luce sia lo scarso coinvolgimento delle popolazioni locali per quanto riguarda una corretta comunicazione sulle effettive condizioni delle scuole, sulle nuove localizzazioni, sulla progettazione partecipata, ecc. ma anche il riemergere di lungaggini procedurali ed operative che pensavamo superate. I dati della lentissima ricostruzione delle scuole in Umbria, Marche, Lazio e Abruzzo, lo stanno a dimostrare.

Ciò risulta incomprensibile ed inaccettabile anche confrontando tale situazione con la velocità di ricostruzione delle scuole in Emilia Romagna dopo il sisma del 2012-2013, solo 7 anni fa. Le difficoltà di interazione tra i diversi livelli di governance (Comuni, Regioni, Commissario), l’adozione di procedure “ordinarie” e non straordinarie in merito alla rimozione delle macerie, le difficoltà di urbanizzazione delle aree da destinare alle abitazioni temporanee si è estesa anche alla decisione in merito a quali, quante scuole e in quali luoghi ricostruirle.

La ricostruzione delle zone colpite dai sismi così come l’edilizia scolastica possono e devono diventare, a nostro avviso, una grande opportunità da cogliere oggi e perseguire nei prossimi anni, per ripensare e rilanciare territori a rischio spopolamento, a condizione che diventino un’impresa comune e di comunità.

Verifiche di vulnerabilità e garanzia dell’intervento per le scuole situate in zone ad elevata sismicità
Gli edifici scolastici che si trovano nelle zone ad elevata sismicità sono complessivamente 17.187 di cui il 7% in zona 1 ed il 36% in zona 2. I restanti 22.964 edifici insistono nella zona sismica 3 a bassa intensità (37%) e in zona 4 (20%), a bassissima intensità sismica.

Data la situazione, risulta indispensabile, in via preliminare, realizzare la valutazione di vulnerabilità sismica per conoscere lo stato di conservazione del patrimonio edilizio e la sua capacità di risposta rispetto ad un evento sismico. Solo in base all’esito di tale valutazione si potrà procedere con la pianificazione sia degli interventi di adeguamento che delle risorse economiche necessarie, se conveniente oppure procedere all’abbattimento e alla ricostruzione dell’immobile qualora non fosse tecnicamente possibile l’adeguamento secondo quanto previsto dalle norme tecniche attuali o non fosse economicamente conveniente.

Il rischio di danni e vittime è amplificato dalla condizione di elevata vulnerabilità del patrimonio edilizio italiano, scuole comprese, costruito per oltre il 60% prima dell’entrata in vigore delle prime norme antisismiche, nel 1974. Sono stati stanziati per l’anno 2018 e 2019 150 milioni di euro che serviranno a coprire i costi delle verifiche e della progettazione dell’intervento ma non l’intervento, per quasi 1.600 edifici scolastici, che rappresentano, però, poco più un terzo delle richieste pervenute.

Barriere architettoniche: ancora inaccessibile quasi una scuola su tre. Record negativo al Sud
Dai dati 2015 del Miur risulta che, a livello nazionale, il 29% delle scuole non ha ancora adottato accorgimenti per superare le barriere architettoniche. Questi dati sono particolarmente alti in Calabria (84%), in Sicilia (51%) e in Campania (50%). Regioni virtuose la Valle d’Aosta, dove le barriere architettoniche interessano solo il 3% delle scuole, il Piemonte (12%), Veneto (13%), FVG (86%). A livello nazionale, gli accorgimenti per rendere accessibili gli edifici scolastici riguardano nel 78% dei casi la presenza di rampe all’accesso; nel 74% l’ampiezza delle porte pari o superiore a 90 cm.; nel 70% la presenza di almeno un servizio igienico per disabili. Il 54% ha provveduto alla rimozione delle barriere nei percorsi interni all’edificio; il 51% presenta scale a norma; il 46% dispone di percorsi esterni accessibili; il 33% possiede ascensori per il trasporto di persone con disabilità motorie, il 15% è provvisto di servoscala e/o piattaforma elevatrice.

FONDI A DISPOSIZIONE E PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI
Nessuno azzarda ipotesi su quanto servirebbe per mettere in sicurezza le scuole italiane ma non sembra esagerata la cifra di 20 miliardi di euro, che fu ipotizzata dal Ministero delle Infrastrutture nel 1997 dopo il terremoto dell’Umbria e delle Marche.

Detto ciò, dal 2014 si registra, come detto, un’inversione di tendenza. Attualmente i fondi disponibili risultano essere 1 miliardo e 700 milioni di euro per gli interventi previsti dal Piano Triennale concordato dalla Conferenza Stato Regioni e finanziati grazie ai Mutui BEI a cui si aggiungono 1 miliardo e duecentosettantacinque milioni di euro per gli interventi anti sismici e 114 milioni di euro per l’adeguamento alla normativa anti incendio. Altri filoni di interventi (palestre, scuole innovative, poli dell’infanzia, fondo comma 140) sono in attesa di essere sbloccati.

LA PREVENZIONE STRUTTURALE E NON STRUTTURALE
Sebbene circa 6mila edifici scolastici si trovino in aree a rischio alluvione, solo per il 9% delle scuole monitorate è stato adottato il Piano di gestione del rischio alluvione. La Sardegna emerge come regione virtuosa, poiché il Piano è attuato per oltre un terzo delle scuole (36%), al contrario in Abruzzo, Puglia e Sicilia lo stesso è presente solo nell’1%. Ma soprattutto emerge una situazione di non controllo visto che ci sono Regioni che non forniscono risposte su quasi la totalità del campione di scuole di loro competenza, come la Calabria (94% di non risponde) e l’Emilia Romagna (82%).

Solo per il 29% delle scuole è stata effettuata la verifica di vulnerabilità sismica; fanalino di coda Calabria (solo 2% con verifica), Campania (4%) e Sicilia (7%), regioni in cui insistono un maggior numero di scuole in zone ad elevata sismicità.

Solo il 9% delle scuole è stato migliorato dal punto di vista sismico e ancor meno (5%) è stato adeguato sismicamente. Sul miglioramento sismico, va meglio per le scuole del Molise (dove l’intervento è stato effettuato nel 41% delle scuole) e la Valle D’Aosta (40%), molto male per quelle del Lazio e della Sicilia (3%).

Cittadinanzattiva da 17 anni, con la Campagna Impararesicuri ha predisposto un programma strutturato di attività volte a far crescere la cultura della prevenzione e dell’autoprotezione in tutti gli attori del mondo scolastico, avvalendosi della stretta collaborazione del Dipartimento della Protezione Civile.

La Giornata nazionale della sicurezza delle scuole, inventata nel 2003 da Cittadinanzattiva che l’ha fatta vivere in migliaia di scuole ogni anno, è entrata dal 2015 ne “La Buona Scuola” diventando legge nazionale e appuntamento fisso per tutte le scuole italiane di ogni ordine e grado, il 22 novembre nel quale rendere visibili progetti, interventi, prove pratiche, giochi ed attività sul tema della prevenzione.

Un obiettivo importante sul quale ci stiamo impegnando da anni è quello della implementazione dei Piani comunali di emergenza al fine di preparare e popolazioni locali a fronteggiare i diversi rischi, con particolare riguardo a quello sismico e idrogeologico, con il supporto delle organizzazioni civiche e di volontariato presenti sul territorio. Accanto a ciò diventa altrettanto urgente creare un raccordo efficace tra i Piani di emergenza della scuola e i piani comunali e di altri luoghi che ospitano minori prevedendo procedure standardizzate, concordate con le famiglie, per la gestione delle diverse emergenze.

VUOTI NORMATIVI, PROCEDURE SNELLE, RAPIDITA’ DEGLI INTERVENTI, CONTROLLI
Dal momento dell’approvazione di un progetto finanziato all’avvio dei lavori oggi occorrono in media due anni, per l’eccessivo numero di passaggi da un ente all’altro con il relativo rimando della documentazione tra gli stessi. E’ necessario intervenire drasticamente su alcuni di questi passaggi burocratici al fine di garantire: la rapidità nell’approvazione del progetto e nella sua realizzazione, l’utilizzo di materiali con alte prestazioni energetiche, sicuri dal punto di vista sismico e strutturale, sostenibili dal punto di vista ambientale ed economico, facili da manutere, i cui componenti siano riutilizzabili; l’accelerazione dell’avvio dei lavori di ricostruzione e di adeguamento sismico nelle scuole colpite dal sisma del Centro Italia; il ripensamento di spazi, arredi e attrezzature tecnologiche per le scuole pre esistenti ed ancor più per le nuove costruzioni per garantire nuovi e flessibili ambienti di apprendimento polifunzionali, confortevoli, belli, individuali, di gruppo, di comunità.

Il controllo degli appalti pubblici e l’esecuzione dei lavori rimangono ambiti di intervento cruciali su cui ancora troppo poco si è fatto, come dimostra il crollo del Ponte Morandi di Genova.

Il Codice degli Appalti ha dato un contributo importante ma non è ancora abbastanza. Esempi recenti di trasgressione delle normative vigenti costellano anche l’edilizia scolastica pubblica. Occorre perciò: avviare procedure di controllo ferree, individuando figure specifiche preposte a ciò; prevedere sanzioni economiche e penali qualora si accertino responsabilità, nei confronti di imprese, di enti, di chi progetta e realizza interventi in ambito scolastico, con l’aggravante che si tratti di luoghi frequentati da minori; favorire la presenza volontaria dei genitori all’interno delle scuole non solo per interventi sussidiari di tipo manuale, di abbellimento e pulizia ma anche per esercitare un controllo in materia di sicurezza, previa adeguata formazione.

E’ ormai tempo di rivedere alcuni importanti provvedimenti normativi per chiarire le responsabilità in materia di sicurezza a scuola e per ripensare gli spazi superando la prospettiva “aula centrica”. In particolare, un regolamento attuativo della legge 81/2008 che tenga conto delle peculiarità dell’ambito scuola, specifichi meglio le responsabilità ed i poteri in materia di edilizia scolastica dei datori di lavoro (Dirigenti scolastici), delle altre figure preposte alla gestione della sicurezza (RSPP esterni ed interni, RLS, Addetti, docenti) e degli studenti – lavoratori. La revisione del Decreto Ministeriale 18 dicembre 1975 che stabilisce le norme tecniche di edilizia scolastica ma anche i parametri di qualità, funzionalità didattica, edilizia ed urbanistica.