Prevenzione, mitigazione del rischio e messa in sicurezza del territorio

Premessa

In questa analisi riportiamo in prima istanza dei dati che mettono in evidenza la fragilità del territorio italiano (ISPRA) e il fabbisogno economico per le azioni di mitigazione del rischio idrogeologico e per la prevenzione (Casa Italia). Inoltre, grazie al lavoro di monitoraggio di Legambiente, riportiamo dati utili sui fenomeni metereologici che dal 2010 ad oggi hanno provocato danni nel territorio italiano.

Segue un’analisi dettagliata delle politiche e delle risorse presenti nella Legge di Bilancio 2019 per quanto riguarda la risposta all’emergenza e la mitigazione del rischio idrogeologico e idraulico.

Questo contributo si conclude con un focus dedicato “Piano nazionale per la sicurezza del territorio “ProteggiItalia”, ovvero il Piano del Governo presentato dal Presidente del Consiglio, Giuseppe Conte, in conferenza stampa con il Ministro dell’Ambiente, Sergio Costa, il Ministro dell’Agricoltura, Gian Marco Centinaio e il Ministro per il Sud, Barbara Lezzi lo scorso 27 marzo 2019. Seppure mancano alcuni dettagli sulle tempistiche di implementazione e specifici riferimenti normativi (ad esempio l’annunciato Ddl “Cantiere Ambiente”), abbiamo ritenuto opportuno mettere in luce gli aspetti più caratterizzanti di questo impegno del Governo Conte.

La fragilità e la vulnerabilità del territorio italiano

L’ultimo rapporto ISPRA^[1] ha offerto un quadro poco rassicurante, e sicuramente in peggioramento, del dissesto idrogeologico del nostro Paese. I dati 2017 rivelano che è a rischio il 91% dei comuni italiani (88% nel 2015); aumenta la superficie potenzialmente soggetta a frane (+2,9% rispetto al 2015) e quella potenzialmente allagabile nello scenario medio (+4%).

Il risultato è che complessivamente il 16,6% del territorio nazionale rientra nelle classi a maggiore pericolosità per frane e alluvioni (50 mila km²). In queste aree si trova il 4% degli edifici italiani (oltre 550 mila). Più del 9% (oltre 1 milione) sono in zone alluvionali nello scenario medio^[2].

Ma di quante persone parliamo? Sono 3 milioni i nuclei familiari e oltre 7 milioni le persone residenti nei territori vulnerabili. Oltre 1 milione di persone vive in aree a pericolosità da frana elevata e molto elevata e più di 6 milioni in zone alluvionali nello scenario medio.

A maggio 2017 l’allora Struttura di Missione #italiasicura – creata nel 2014 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri contro il dissesto Idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche e  riqualificazione dell’edilizia scolastica –  sosteneva che, per mettere in sicurezza l’Italia da frane e alluvioni e ridurre il rischio idrogeologico, erano necessarie 9.397 opere per un fabbisogno complessivo di 27 miliardi.

Il Dipartimento Casa Italia^[3] (prima “Struttura di Missione”) aveva redatto nel giugno 2017 un rapporto^[4] in cui evidenziava che, negli ultimi 70 anni in Italia, si sono registrate oltre 10.000 vittime per fenomeni idrogeologici e sismici con danni economici per circa 290 miliardi di euro, con una media annuale di circa 4 miliardi di euro e con valori in crescita nel tempo. Lo stesso rapporto ha stimato i costi necessari per i diversi livelli di intervento per situazioni di pericolosità, vulnerabilità ed esposizione al rischio.

Lo stesso rapporto ha rilevato come i fabbisogni finanziari dei diversi tipi di interventi abbiano un livello di prevedibilità oggi differente.

Nel caso della pericolosità^[5], è già stato stilato un elenco di circa 7.000 interventi, su base regionale, che comportano complessivamente un investimento stimato in 22 miliardi.

Nel caso della vulnerabilità^[6], l’entità dell’investimento dipende dagli obiettivi specifici che la politica vorrà darsi. A titolo d’esempio, la riduzione della vulnerabilità dei soli edifici in muratura portante, localizzati nei Comuni a maggiore pericolosità sismica, comporta un investimento dell’ordine dei 36 miliardi.

Per quanto riguarda l’esposizione al rischio^[7], il rapporto ammetteva di non avere informazioni sufficienti per una stima realistica degli investimenti necessari.

Secondo una ricerca dell’osservatorio Città Clima di Legambiente – “2018 Cronaca di un’emergenza annunciata” – sono 437 i fenomeni meteorologici che dal 2010 ad oggi hanno provocato danni nel territorio italiano. Nello specifico si sono verificati 140 casi di allagamenti da piogge intense, 133 casi di danni alle infrastrutture da piogge intense con 69 giorni di stop a metropolitane e treni urbani, 12 casi di danni al patrimonio storico, 17 casi di danni provocati da prolungati periodi di siccità, 80 eventi con danni causati da trombe d’aria, 17 casi di frane causate da piogge intense, 68 giorni di blackout elettrici e 62 gli eventi causati da esondazioni fluviali. Ma ancora più rilevante è il tributo che continuiamo a pagare in termini vite umane e di feriti, oltre 189 le persone vittime del maltempo dal 2010 ad oggi. A questo si aggiunge l’evacuazione di oltre 45mila persone a causa di eventi quali frane e alluvioni.

Gli eventi meteorologici di ottobre 2018 e le conseguenze

Da inizio ottobre a metà novembre 2018, alcune regioni italiane e province autonome “sono state interessate da eventi meteorologici di elevata intensità che hanno determinato una grave situazione di pericolo per l’incolumità delle persone, l’isolamento di alcune località e l’evacuazione di numerose famiglie dalle loro abitazioni e provocando la perdita di ventinove vite umane”^[8].

Questi eventi sono stati caratterizzati da venti di forte intensità e mareggiate, hanno causato movimenti franosi, esondazioni di corsi d’acqua con conseguenti allagamenti, gravi danneggiamenti alle infrastrutture viarie, ad edifici pubblici e privati, alle opere di difesa idraulica, alla rete dei servizi essenziali ed alle attività produttive, nonché la caduta di alberature nei centri abitati ed estesi abbattimenti di piante ad alto fusto in aree boscate.

Questa situazione ha portato il Governo ad adottare misure speciali, la dichiarazione dello stato di emergenza delle regioni Calabria, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Toscana, Sardegna, Sicilia, Veneto e delle Province autonome di Trento e Bolzano^[9].  Con questa Delibera, il Consiglio dei Ministri stanzia anche le risorse per i primi interventi dal Fondo per le emergenze nazionali della Protezione Civile^[10] nel limite di 53.500.000,00 euro e ripartite per ogni territorio colpito (cfr Tabella 1).

Tabella 1- Fonte: elaborazioni Actionaid su Delibera CDM 8 novembre 2018. Febbraio 2019

I primi interventi urgenti sono stati poi disciplinati nella successiva Ordinanza di protezione civile 15 novembre 2018, n. 558^[11]. A queste risorse, si aggiungono quelle stanziate dalla Legge di Bilancio 2019 previste nel cosiddetto Piano ProteggiItalia (Vedi BOX1)

Le risorse per la messa in sicurezza del territorio nella Legge di Bilancio 2019

In questa sezione analizzeremo le misure presenti in Legge di Bilancio^[12] per la messa in sicurezza del territorio e per rispondere alle emergenze causate dagli eventi metereologici di ottobre e novembre 2018.

E’ bene segnalare che gli eventi descritti nel paragrafo precedente sono avvenuti nel pieno della discussione del Disegno di bilancio. Nonostante i dati sulla fragilità del territorio fossero pubblici ben prima dell’inizio della discussione del Bilancio, nella prima fase di discussione del Disegno di Legge, i temi legati alla sicurezza, al dissesto e alla prevenzione sono stati quasi assenti dal dibattito parlamentare^[13]. Questo a testimoniare – ancora una volta – che si attuano politiche sostanzialmente a disastro avvenuto.

Le risorse per  piani di sicurezza per la manutenzione di strade e scuole nel Fondo investimenti Enti Territoriali (art. 1 commi 122, 123, 890)

Viene istituito, a decorrere dal 2019, un Fondo destinato al rilancio degli investimenti degli enti territoriali, nonché alle finalità di copertura finanziaria di alcune disposizioni del provvedimento, espressamente indicate dal comma 123.

Il Fondo ha  la seguente dotazione finanziaria:

• 2.780 milioni di euro per l’anno 2019,
• 3.180,2 milioni per l’anno 2020,
• 1.255 milioni per l’anno 2021,
• 1.855 milioni per l’anno 2022,
• 2.255 milioni per l’anno 2023,
• 2.655 milioni per l’anno 2024,
• 2.755 milioni per l’anno 2025,
• 2.590 milioni per l’anno 2026,
• 2.445milioni per l’anno 2027,
• 2.245 milioni per ciascuno degli anni dal 2028 al 2031,
• 2.195 milioni per l’anno 2032, di 2.150 milioni per l’anno 2033
• 1.500 milioni di euro annui a decorrere dal 2034.

Il comma 890 pone a valere sulle risorse del Fondo la copertura degli oneri derivati dal contributo concesso a favore delle province delle regioni a statuto ordinario per il finanziamento di piani di sicurezza per la manutenzione di strade e scuole, pari a 250 milioni di euro annui per gli anni dal 2019 al 2033. Quindi di fatto per i piani di sicurezza viene allocata solo una piccola parte delle risorse stanziate con il comma 122.

Risorse per la messa in sicurezza del territorio (art. 1  commi 134-148)

Sono previsti due distinti programmi – gestiti rispettivamente dalle singole regioni e dal Ministero dell’Interno – aventi la medesima finalità di consentire la realizzazione di opere pubbliche per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio. Per la realizzazione di tali programmi sono assegnati ai comuni, per il periodo 2021-2033, mediante riparto effettuato dal soggetto gestore, contributi per un importo complessivo di circa 8,1 miliardi di euro. Oltre alle procedure per la concessione dei contributi ai comuni, sono disciplinati l’utilizzo dei risparmi derivanti da eventuali ribassi d’asta nonché il monitoraggio degli investimenti effettuati.

Segue l’analisi delle disposizioni dividendo i 2 programmi: quello affidato alle regioni (commi 134-138) e quello gestito dal Ministero dell’Interno (commi 139-148).

Il programma gestito dalle regioni a statuto ordinario

Il comma 134 assegna alle regioni a statuto ordinario, per il periodo 2021-2033, contributi per la realizzazione di opere pubbliche per la messain sicurezza degli edifici e del territorio, pari complessivamente a circa 3,2 miliardi di euro (135 milioni di euro annui dal 2021 al 2025, 270 milioniper il 2026, 315 milioni annui dal 2027 al 2032 e 360 milioni per il 2033).

Il comma 135 chiarisce che i contributi sono destinati ad investimenti per la messa in sicurezza:

• del territorio a rischio idrogeologico e idraulico;
• di strade, ponti, e viadotti;
• nonché degli edifici, con precedenza per gli edifici scolastici, e altre strutture di proprietà dei comuni.

Il programma gestito dal Ministero dell’interno

Il comma 139 assegna ai comuni, per il periodo 2021-2033, contributi per la realizzazione di opere pubbliche per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio, pari complessivamente a circa 4,9 miliardi di euro:

• 250 milioni di euro annui dal 2021 al 2025;
• 400 milioni per il 2026;
• 450 milioni annui dal 2027 al 203;
• 500 milioni annui per il 2032-2033.

Le disposizioni sono volte, nella sostanza, a prolungare fino al 2033 quanto previsto dalla legge di bilancio 2018 (L. 205/2017), che ha disposto l’assegnazione di contributi nel limite complessivo di 150 milioni di euro per l’anno 2018, 300 milioni di euro per l’anno 2019 e 400 milioni di euro per l’anno 2020, per interventi riferiti a opere pubbliche di messa in sicurezza degli edifici e del territorio, per il triennio 2018-2020, a favore dei comuni.

Investimenti per la mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico e per la resilienza di strutture e infrastrutture nei territori in emergenza (commi 1028-1029)

Viene autorizzata la spesa complessiva di 2,6 miliardi di euro (800 milioni di euro per il 2019 e 900 milioni per ciascuno degli anni 2020 e 2021), al fine di permettere la realizzazione di investimenti finalizzati alla mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico nonché all’aumento del livello di resilienza di strutture e infrastrutture, nei territori in cui è stato dichiarato lo stato di emergenza e lo stesso, alla data di entrata in vigore della legge, risulta ancora in corso o è terminato da non oltre 6 mesi. Sono inoltre disciplinate le modalità di realizzazione e di monitoraggio degli interventi, nonché di utilizzo delle risorse.

Viene inoltre autorizzata la spesa complessiva di 2,6 miliardi di euro (800 milioni di euro per il 2019 e 900 milioni per ciascunodegli anni 2020 e 2021), al fine di permettere l’immediato avvio e larealizzazione nell’arco del medesimo triennio degli investimenti strutturali e infrastrutturali urgenti nei territori in cui è stato dichiaratolo stato di emergenza e lo stesso, alla data di entrata in vigore della legge, risulta ancora in corso oppure è terminato da non oltre 6 mesi.

Finalità degli investimenti

Gli investimenti finanziati con le risorse autorizzate devono essere finalizzati esclusivamente:

• alla mitigazione del rischio idraulico e idrogeologico;
• all’aumento del livello di resilienza delle strutture e infrastrutture individuate: dai Commissari delegati, nominati a seguito delle deliberazioni(adottate dal Consiglio dei ministri) dello stato di emergenza ancora incorso alla data di entrata in vigore della presente legge;

ai sensi e nei limiti dell’art. 26, comma 1, secondo periodo, del D.Lgs. 1/2018, nei casi in cui, alla data di entrata in vigore della legge, lo stato di emergenza sia terminato da non oltre 6 mesi.

Il secondo periodo del comma 1028 dispone che gli investimenti in questione siano realizzati secondo le modalità previste dall’ordinanza di protezione civile 15 novembre 2018, n. 558.

Fondo per la realizzazione degli interventi e modalità di utilizzo delle relative risorse

il comma 1029 prevede l’istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, di un fondo con una dotazione corrispondente all’autorizzazione di spesa recata dal comma 1028, vale a dire di 800 milioni di euro per il 2019 e di 900 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020 e 2021. Le risorse di cui al periodo precedente sono trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri in apposito fondo del Dipartimento della protezione civile, ovvero il fondo che utilizza il Dipartimento di protezione civile per le attività’ di previsione e prevenzione^[15]

Tali risorse sono assegnate, con apposito D.P.C.M. adottato su proposta del Capo del dipartimento della protezione civile, ai Commissari delegati o ai soggetti responsabili di cui all’art. 26, comma 1, del D.Lgs. 1/2018.

Utilizzo da parte delle Regioni delle risorse disponibili per il dissesto idrogeologico (comma 1030)

Il comma 1030 prevede che le Regioni utilizzino in via prioritaria, interventi nel settore della prevenzione dei rischi ambientali e del dissesto idrogeologico rispetto ad altre fonti di finanziamento, le risorse allo scopo disponibili nell’ambito dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali e di investimento europei della programmazione 2014/2020 (FESR e FEASR), nonché nell’ambito dei programmi complementari di azione e coesione.

Lo stesso comma precisa che l’utilizzo delle citate risorse deve avvenire:

• nel rispetto delle procedure previste dalla vigente normativa europea e nazionale;
• nel limite di 700 milioni di euro annui per ciascuno degli anni del triennio 2019-2021.

ProteggItalia è un Piano nazionale contro il dissesto idrogeologico, per la messa in sicurezza del territorio e per opere di prevenzione del rischio. Presentato dal Governo lo scorso 27 marzo, si regge su quattro pilastri: emergenza, prevenzione, manutenzione, semplificazione e rafforzamento della governance.

Come spiegato dal presidente del consiglio Giuseppe Conte in conferenza stampa, il Piano oltre a mettere a sistema vari stanziamenti (10,853 miliardi ripartiti nel triennio 2019-2021) sotto un unico piano strategico, evidenzia e in alcuni casi ribadisce le funzioni e le competenze dei singoli dicasteri o dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri:

• Emergenza (di competenza del Dipartimento della Protezione Civile)
• Prevenzione (Ministero dell’Ambiente e tutela del territorio e del mare)
• Manutenzione (Ministero delle Politiche agricole, Ministero dell’interno, Ministero della Difesa, Presidenza del Consiglio)
• Semplificazione e rafforzamento della governance

Il Piano prevede:

Per l’emergenza dissesto (in capo alla Protezione Civile) nei territori colpiti dal maltempo nei mesi di ottobre e novembre 2018 per i quali è stato decretato lo stato di emergenza (16 Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano), 2,6 miliardi per il triennio 2019-2021. I 2,6 miliardi saliranno immediatamente a 3,124 miliardi a fronte di un ulteriore stanziamento da 524 milioni previsti nel decreto fiscale del Governo.

Queste risorse si sommano quindi a quelle allocate dalla delibera CDM 8 novembre 2018 (vedi paragrafo “Gli eventi meteorologici di ottobre 2018 e le conseguenze”).

Considerazioni finali e raccomandazioni

L’analisi sopra riportata è una prima sistematizzazione delle informazioni relative alle politiche e alle risorse coinvolte nella messa in sicurezza del territorio e per il contrasto al dissesto idrogeologico. Saranno di certo da approfondire in maniera più esaustiva tutti gli attori, istituzionali e non, le risorse e le politiche interessate a e da queste tematiche. Possiamo tuttavia trarre già delle considerazioni di massima e delle raccomandazioni volte al miglioramento delle politiche.

Le risorse economiche stanziate coprono solo una piccola parte del fabbisogno necessario per mettere in sicurezza tutto il Paese. Se prendessimo in considerazione anche solo le analisi di #ItaliaSicura saremmo nell’ordine di 27 miliardi di euro. Inoltre, nonostante lo sforzo del Governo di riorganizzare le politiche e la governance mettendo in campo “il  più grande piano di messa in sicurezza, lotta al dissesto idrogeologico e prevenzione del nostro Paese, che per la prima volta “mette a sistema”, riportando a unità, una miriade di norme, interventi e risorse che fino ad oggi risultavano sparse”^[18], è evidente come l’intera macchina abbia ancora bisogno di fare ordine non solo tra le politiche, ma anche tra i centri di responsabilità e i luoghi decisionali; basti pensare al numero di soggetti coinvolti: 4 ministeri, 2 dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri di ministeri più gli enti locali (regioni, province autonome e comuni).

Inoltre rimane difficile ricostruire il corpo normativo complessivo, ad oggi esistente e dedicato alle politiche di prevenzione e mitigazione del rischio e alla sicurezza nonché tracciare le risorse totali  messe in campo finora e pianificate per gli anni avvenire.

Pertanto raccomandiamo:

• Di prevedere un piano pluriennale di stanziamento crescente delle risorse e/o di ottimizzazione e ri-allocazione delle risorse non spese finora, in compatibilità con il fabbisogno analizzato in primis dagli enti pubblici di ricerca.
• Di riorganizzare e razionalizzare le politiche in un corpus normativo unico, coerente ed organico.
• Di rivedere i centri di competenza andando a configurare  una cabina di regia unica, come peraltro annunciato, che sia in grado di riorganizzare  la governance su tutte le politiche di gestione del ciclo del rischio.
• Di aumentare la trasparenza e la chiarezza delle informazioni sulle procedure di spesa sin dalla fase di definizione dei bisogni e di allocazione delle risorse, prevedendo un sistema che permetta ai cittadini e alle cittadine di partecipare alle scelte che li riguardano e di monitorare  in maniera costante tutta la filiera della ricostruzione: dalla definizione delle priorità di spesa sino alla progettazione delle opere necessarie e della loro esecuzione.

^[1]ISPRA, Dissesto Idrogeologico in Italia: pericolosità e indicatori di rischio, Edizione 2018. Giugno 2018

^[2] ovvero alluvionali per eventi che si verificano in media ogni 100-200 anni

^[3] Il Dipartimento Casa Italia è stato istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 luglio 2017 , in attuazione dell‟articolo 18 – bis, comma 1, del decreto legge 9 febbraio 2017, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 aprile 2017, n. 45. Il suo compito è stato quello di sviluppare, ottimizzare ed integrare strumenti destinati alla cura e alla valorizzazione del territorio, delle aree urbane e del patrimonio abitativo

^[4]Struttura di Missione Casa Italia,  Rapporto sulla Promozione della sicurezza dai Rischi naturali del Patrimonio abitativo, Giugno 2017

^[5] La pericolosità può essere definita, in relazione ai fenomeni naturali (UNESCO, 1984), come probabilità di occorrenza di un fenomeno potenzialmente pericoloso in un determinato intervallo di tempo e in una certa area.

^[6] L’esposizione si riferisce alla maggiore o minore presenza di «enti» esposti al rischio, siano questi persone, beni culturali o edifici di interesse economico. L’esposizione è quindi riferita alla possibilità di subire un danno in termini di vite umane, di beni culturali o una perdita economica.

^[7] La vulnerabilità è definita come la predisposizione di ciò che è esposto al rischio, come per esempio una costruzione a essere danneggiata a seguito di un evento.

^[8] Delibera CDM 8 novembre 2018

^[9]http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2018-11-15&atto.codiceRedazionale=18A07324

^[10] all’art. 44, comma 1, del decreto legislativo 2 gennaio 2018

^[11] http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2018/11/20/18A07429/SG

^[12] Il disegno di legge di bilancio, presentato alla Camera dei deputati il 31 ottobre 2018 (A.C. 1334), contiene il bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e il bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021. Il disegno di legge è stato approvato dalla Camera in prima lettura l’8 dicembre 2019 (A.S. 981), quindi dal Senato, con modifiche, il 23 dicembre 2018 (A.C. 1334-B) e, in via definitiva, senza ulteriori modifiche, dalla Camera dei deputati, il 30 dicembre 2018 (divenendo legge n.145/2018)

^[13] L’iter completo dell’esame parlamentare è disponibile qui

^[14] Corte dei Conti, Deliberazione 10 settembre 2018, n. 18/2018/G

^[15] Art. 43, DECRETO LEGISLATIVO 2 gennaio 2018, n. 1.

^[16] DECRETO LEGISLATIVO 2 gennaio 2018, n. 1

^[17] http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/il_codice_di_protezione_c.wp

^[18] Lettera del Presidente del Consiglio a La Repubblica: http://www.governo.it/articolo/lettera-del-presidente-conte-la-repubblica/11042