Piani di emergenza comunale: cosa chiedere alla partecipazione?

PIANI DI EMERGENZA PARTECIPATI, OTTO ANNI DI SPERIMENTAZIONE – Sociolab è una impresa sociale cooperativa che dal 2007 si occupa della progettazione e gestione di processi partecipativi a supporto delle politiche pubbliche. Questo contributo metodologico nasce dalla riflessione sistematica su metodi e tecniche della partecipazione nell’ambito della pianificazione d’emergenza iniziata nel 2011, con le prime attività nell’ambito del progetto RESMAR, passando per la sperimentazione del Comune di Quiliano nell’ambito di Proterina-DUE e di altri comuni in Liguria e in Toscana, per arrivare alle attività in corso nell’ambito di Proterina 3 Evolution.  

L’APPROCCIO – Il tema della partecipazione delle comunità locali ai sistemi per la prevenzione e la gestione di rischi derivati da eventi naturali è al centro del dibattito internazionale sull’innovazione delle pratiche di prevenzione e gestione delle emergenze di natura idrogeologica, idraulica o sismica. Le esperienze internazionali più avanzate, sperimentate in paesi che più di altri sono esposti al rischio di catastrofi naturali, mostrano come un approccio basato sul coinvolgimento diretto delle comunità locali (Community based approach to disaster mitigation, CBDM), offra più di ogni altro benefici sia sotto il profilo dell’efficacia degli interventi che dell’efficienza dei costi.

L’approccio si basa sul concetto di resilienza di comunità, la capacità di una collettività di resistere ad eventi critici che sfidano il proprio ambiente fisico e il proprio tessuto sociale (Dawes, Cresswell e Cahan 2004). Numerosi studi mostrano infatti che anche in presenza di eventi fortemente drammatici e di risorse materiali scarse, molte comunità locali hanno al proprio interno un preziosissimo potenziale in termini di conoscenze, reti di relazione, esperienze, che consentono loro di reagire, cioè innanzitutto di rimanere sul territorio (Galanti 2010) e poi di recuperare – per quanto possibile – le condizioni di vita pre-evento.

Nella definizione della resilienza, oltre a fattori di natura sociale, culturale, identitaria (Prati 2006), l’osservazione sul campo riconosce come essenziale il ruolo della preparazione della comunità al fattore di rischio (community preparedness) e il suo coinvolgimento diretto nella definizione di soluzioni e strategie per salvaguardare la propria sicurezza (Van den Eyde e Veno, 1999, Kendra e Wachtendorf 2003). La resilienza è dunque lo “strumento culturale e operativo della sussidiarietà” (Galanti 2010) e si accompagna al concetto di rischio accettabile, una sorta di patto tra cittadini e autorità che si basa sulla conoscenza diffusa dei rischi connessi al territorio in cui vive la propria comunità (ibidem).

La convivenza consapevole con i rischi territoriali è una condizione indispensabile per la formazione di cittadini attivi e collaborativi. Il concetto di resilienza non va abbinato strumentalmente alla crisi attuale, come una sorta di abbandono dello Stato verso i cittadini, anzi è l’opposto: la partecipazione alle attività di protezione civile è un’opportunità per recuperare la fiducia nelle Istituzioni, la coesione sociale e rafforzare i sistemi di solidarietà esistenti nelle comunità locali. I modelli più innovativi di prevenzione e gestione dei rischi da eventi calamitosi prevedono interventi per contrastare il concetto della “comunità vittima” e promuovere i fattori di resilienza in un’ottica di empowerment, cioè di accrescimento delle competenze delle comunità locali grazie alla costruzione di fiducia, autostima e senso di responsabilità con un approccio partecipativo al risk management.

D’altro canto risulta sempre più evidente la necessità di superare gli approcci tradizionali di intervento “dall’alto verso il basso” che spesso sono risultati fallimentari nell’intercettare i bisogni reali delle popolazioni; che in molti casi hanno ignorato il potenziale delle risorse e delle competenze locali e, talvolta, hanno addirittura aumentato il livello di vulnerabilità della popolazione, proprio per non aver tenuto conto delle conoscenze, delle esperienze e della storia degli abitanti del luogo colpito (Victoria P. Lorna, 2002).

Gli amministratori, dunque, devono aggiornare, condividere e verificare con i cittadini i Piani di Protezione Civile, per renderli il prodotto finale di un processo di partecipazione. Da questo punto di vista il nuovo codice di protezione civile (Dlgs. 1/2018) introduce un potente riconoscimento del ruolo della partecipazione nella definizione di piani di emergenza comunali, stabilendo con l’art. 18 che “E’ assicurata la partecipazione dei cittadini, singoli o associati, al processo di elaborazione della pianificazione di protezione civile”.

LA PIANIFICAZIONE PARTECIPATA – Per “pianificazione partecipata” si intende un approccio che prevede un percorso di discussione organizzata in riferimento ad un progetto futuro o ad una futura norma di competenza della Pubblica Amministrazione, mettendo in comunicazione attori e istituzioni, al fine di ottenere una rappresentazione articolata di posizioni, interessi e bisogni.  

La principale motivazione sottesa all’uso dell’approccio della pianificazione partecipata nella costruzione di un piano di emergenza è che l’esperienza della comunità locale rappresenta una fonte preziosa di conoscenza, capace di portare valore aggiunto nella redazione del piano. I cittadini possono rappresentare un’importante risorsa in quanto “nodi” di reti sociali e quindi attori potenzialmente capaci di trasferire alla propria rete di riferimento comportamenti e informazioni corrette; in quanto soggetti che per il proprio radicamento nel territorio possono dare indicazioni utili a conformare il piano allo specifico contesto di riferimento;  come “antenne” attive che possono – con strumenti adeguati a disposizione – affiancare e arricchire l’azione di monitoraggio svolta a livello istituzionale.

RIFLESSIONI METODOLOGICHE – Nella costruzione di un piano di emergenza partecipato alcune componenti progettuali appaiono strategiche, anche alla luce delle esperienze condotte da Sociolab sino ad oggi, per sviluppare un percorso efficace e innovativo:  

1. affiancare alla competenza di facilitazione e gestione del processo decisionale una competenza tecnica relativa al tema progettuale esplorato, tale da potersi confrontare con codici e linguaggi appropriati.

2. Rafforzare l’accompagnamento ed il capacity building degli Enti Locali coinvolti nel processo di pianificazione partecipata, soprattutto se questo coinvolge più Enti e settori, prevedendo un programma di incontri e workshop con un approccio learning by doing con il duplice obiettivo sia di armonizzare gli sforzi che di accrescere la competenza e l’esperienza dei responsabili del gruppo di lavoro interno.

3. Coinvolgere gli stakeholders territoriali in processi di co-progettazione delle attività di comunicazione, monitoraggio, e cura e tutela del territorio. Questi attori (associazioni, organizzazioni, imprenditori, singoli, etc) possono essere individuati attraverso l’attività di mappatura e ascolto preliminari ed è fondamentale che siano invitati a collaborare alla individuazione di soluzioni e alla progettazione di attività e iniziative assieme ai tecnici comunali e agli esperti.

4. Coinvolgere nel percorso le strutture scolastiche – strutture sensibili, come si è visto negli ultimi drammatici eventi alluvionali, perché orientano gli spostamenti e i comportamenti dei familiari   durante le allerte e gli eventi – per sensibilizzare il personale, gli studenti e le famiglie, allineare i piani di emergenza scolastici al piano di emergenza comunale e collaborare alla diffusione della cultura del rischio.

COSA CHIEDERE (E COSA NO) ALLA PARTECIPAZIONE – Alla luce di quanto detto, con la partecipazione si possono sia raccogliere dai cittadini informazioni e indicazioni per far si che il Piano di emergenza sia “un abito su misura” che creare i presupposti per una condivisione della responsabilità nelle attività di prevenzione e gestione dell’emergenza. In questo senso la partecipazione diventa lo strumento con il quale attivare il cambio di paradigma per passare da una comunità passiva a una comunità attiva, quindi da una comunità esposta al rischio a una comunità preparata al rischio.

Quando si sceglie di intraprendere un percorso di pianificazione partecipata, però, è altrettanto importante comprendere che il coinvolgimento non può sostituire altre attività. La partecipazione, ad esempio, non rimpiazza la comunicazione sui comportamenti corretti da tenere in termini di prevenzione dei rischi, l’informazione su larga scala e capillare alla cittadinanza deve essere invece curata con gli strumenti e i mezzi delle campagne di comunicazione pervasive. Ma soprattutto coinvolgere i partecipanti non vuol dire far prendere loro le decisioni: il processo partecipativo deve essere organizzato in modo tale che il ruolo dei politici, titolari delle decisioni, e quello dei tecnici che elaborano i documenti sia riconosciuto e, pertanto, legittimato da tutti coloro che vengono coinvolti.