Open Government durante la gestione di una emergenza: analisi sul caso dei terremoti nel Centro Italia del 2016

Abstract
Il lavoro si concentra sull’applicazione dei principi dell’Open Government e, in particolare, sull’attività di divulgazione dei dati da parte delle Pubbliche Amministrazioni, anche come dati aperti, nel contesto della gestione dell’emergenza causata da una catastrofe. Uno dei principi esaminati è la trasparenza e, in particolare, l’Open Data, che è una dimensione che nell’ambito dell’Open Government contribuisce in modo significativo all’attuazione della trasparenza nella azione del governo. Oltre alla trasparenza, tuttavia, è necessario considerare anche il grado di partecipazione dei cittadini ai processi decisionali guidati dai dati, nonché la capacità delle singole amministrazioni di comunicare tra loro in base alle politiche in atto sui dati.

Il caso d’uso analizzato è lo stato di emergenza derivante dalla sequenza di terremoti che ha colpito il centro Italia a partire dall’evento del 24 agosto 2016, seguito dai successivi del 26 e 30 ottobre 2016. Tra i dati esaminati, una attenzione speciale è riservata ai dati geografici, per il loro ruolo rilevante nei processi decisionali. Per interpretare le dinamiche di condivisione e comunicazione dei dati tra alcuni dei numerosi attori coinvolti in quell’emergenza e per giungere a valutare il valore cruciale del loro uso nei processi decisionali, lo studio adotta uno specifico modello di analisi.

I risultati raggiunti nell’analisi, testimoniano l’importanza dell’adozione di politiche di Open Government anche nella gestione dell’emergenza, misurando comunque la distanza tuttora esistente nell’applicazione di alcuni dei suoi principi (in questa ricerca sono stati considerati gli aspetti della trasparenza e della collaborazione), tra le iniziative bottom-up implementate da parte di organismi non istituzionali e quelle top-down gestite da istituzioni centrali e regionali.

Metodo di analisi
Il modello di analisi utilizzato in questa ricerca fa riferimento al diagramma delle variabili e dimensioni dell’Open Government proposte da Sorice (Sorice, 2014) e ulteriormente reiterate da De Blasio (De Blasio, 2014 e 2016a) (Tabella 1), nonché al modello di analisi per piattaforme democratiche sviluppato da De Blasio (De Blasio, 2016b).

Tabella 1 – Variabili e dimensioni specifiche dell’Open Government. Fonte: Sorice (2014).

L’applicazione del modello consente una valutazione comparativa dei dati prodotti durante la fase di emergenza in vista dell’applicazione di alcuni dei principi di Open Government. Questa analisi rispetto ai diagrammi e ai modelli citati in precedenti non considera tutte le loro componenti, poiché sono state valutate solo la variabile Trasparenza e parte della variabile Collaborazione, ciò tuttavia è sufficiente per definire un’immagine obiettiva e adeguata dell’applicazione delle politiche di Open Government ai dati prodotti nel corso di un’emergenza.

Risultati dell’analisi
Le iniziative che hanno riguardato i dati (generici, geografici e aperti) nel corso delle operazioni di soccorso di emergenza attuate all’indomani del terremoto dell’Italia centrale del 2016 sono state numerose e differenziate, sia in termini di nuova produzione, che in termini di condivisione e scambio. L’analisi si è concentra su otto esperienze, ritenute significative. Ciascuna delle suddette iniziative ha comportato la produzione, la pubblicazione e lo scambio di dati, molte volte in termini di dati geografici, non sempre disponibili come dati aperti.

Tabella 2 – Tabella riepilogativa dei risultati della compilazione delle schede di analisi applicata ai produttori di dati considerati per l’emergenza sismica Terremoto Centro Italia. Fonte: elaborazione dell’Autore.

La Tabella 2 mostra il confronto dei risultati ottenuti nell’analisi svolta. Per quanto riguarda la variabile “Trasparenza”, e le dimensioni “Open Data” e “Monitoraggio delle politiche pubbliche”, l’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT), TerremotoCentroItalia e l’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia (INGV – Centro Nazionale Terremoto), sono stati i più fortemente orientati all’apertura e condivisione pubblica di dati. Al contrario, la Di.Coma.C sembra essere meno incline alla condivisione pubblica dei dati. Persino Copernicus EMS sembra – paradossalmente – meno orientato a un’apertura e alla condivisione pubblica dei dati di quanto ci si aspetterebbe dalla sua missione istituzionale.

Per quanto riguarda le dimensioni “Orizzontalità” e “Istituzionalizzazione” della variabile “Governance collaborativa”, Open Street Map ha svolto l’interazione più prontamente attiva con gli utenti-cittadini, mentre, come già detto, la Di.Coma.C., per propria natura, ha realizzato un’interazione minore con i cittadini. Anche l’ISTAT ha condiviso una posizione simile, nella sua veste di istituzione altamente specialistica. Nel complesso, l’esperienza di Open Street Map sembra essere quella più aperta e collaborativa, mentre l’attività presso la Di.Coma.C. è meno “open” e più auto-referenziale.

Conclusioni
I risultati riportati nella Tabella 2 sembrano sottolineare la distanza o il divario tra le iniziative non istituzionali dal basso verso l’alto attuate dai cittadini e quelle dall’alto verso il basso gestite dalle istituzioni centrali e regionali. Questa considerazione riguarda le modalità di applicazione dei principi dell’Open Government, riguardanti la variabile Open Data di Trasparenza e i livelli di partecipazione e collaborazione dei cittadini nel processo di formazione e utilizzo dei dati durante la gestione di una emergenza nazionale.

Nel caso della Di.Coma.C., tuttavia, l’analisi non è stata in grado di mettere in evidenza la complessità insita nella definizione di “qualità” dei dati, in termini di grado di incertezza che tale definizione comporta. Con qualità si intende in genere un insieme di caratteristiche attinenti, ad esempio, alla documentazione, al livello di aggiornamento, alla accuratezza, alla certificazione. Le ultime Linee Guida sugli Open Data AgID (2017) hanno sottolineato con forza questo aspetto. Nell’analisi svolta sono stati considerati, appunto, come indicatori di qualità la presenza dei metadati, cioè la documentazione del dataset e il suo grado di aggiornamento. La Di.Coma.C. è una organizzazione particolarmente complessa, volta a garantire un coordinamento efficace e una comunicazione accurata delle informazioni relative a una crisi o emergenza in corso. Come tale è, dunque, suscettibile di affrontare molte difficoltà nella pubblicazione di set di dati che garantiscano il livello di qualità sopra descritto in relazione soprattutto ai gradi di responsabilità attribuiti all’organismo stesso; un problema che spesso rallenta il processo di pubblicazione del set di dati.

Lo scambio di informazioni a livello inter istituzionale appare, invece, fruttuoso. Tuttavia, il fatto che le istituzioni comunichino tra loro in emergenza, non può essere sempre dato per scontato.

Ultimi aggiornamenti e raccomandazioni
Dopo le ultime scosse nel Centro Italia del 18 gennaio 2017, numerosi sono stati i sismi registrati dalla Rete Sismica Nazionale dell’INGV ma solo in pochi casi sono state registrate, sul territorio italiano, magnitudo che hanno richiesto un intervento significativo del Servizio Nazionale di Protezione Civile (vedi Figura 1). Tra questi, si segnalano i casi del terremoto Mw 4.9 del 26 dicembre 2018 in provincia di Catania e quello Mw 5.1 in provincia di Campobasso del 16 agosto 2018, con le relative sequenze.

Questi due gruppi di eventi, insieme ad alcune esercitazioni nazionali e regionali di protezione civile (Belice2018, e Seismic BAT nel 2017), consentono almeno in parte, di fare un piccolo esercizio di verifica dei risultati prima riassunti, per osservare i frutti dell’esperienze nel Centro Italia. In parte, perché alcuni dei soggetti considerati nell’analisi sul Centro Italia (es. Terremoto Centro Italia, Di.Coma.C., ISTAT, Open Street Map) in questi eventi non sono stati coinvolti o lo sono stati solo in parte (es. Copernicus EMS, solo per il terremoto in provincia di Catania, o il Dipartimento nazionale della protezione civile, rispetto alle strutture regionali).

È, dunque, possibile osservare che, solo nei casi in cui esiste un meccanismo giuridico/contrattuale sullo scambio dei dati, anche se non espressamente in forma automatica, la produzione e il rilascio dei dati è avvenuta in modo analogo al caso del Centro Italia. Nei casi in cui la produzione e il rilascio dei dati era collegata a specifiche iniziative o a deliberazioni di singole unità decisionali, venendo a mancare queste ultime, l’attività si è interrotta. Anche l’individuazione di uno specifico titolare (responsabile) di un dato, con la relativa licenza, infine, si è osservato che contribuisce a facilitare il rilascio dei dati.

Si può, dunque, affermare che l’attuazione delle politiche di Open Government durante la gestione emergenziale richiede l’esistenza di meccanismi e procedure consolidate e (soprattutto) basate su protocolli automatizzati e una chiara attribuzione della titolarità e licenza ai singoli dataset prodotti.

Figura 1 – Eventi sismici registrati dalla Rete Sismica Nazionale dell’INGV dal 18 gennaio 2017 all’11 febbraio 2019. Fonte: Catalogo Nazionale Terremoti INGV.

Riferimenti bibliografici

1. Agenzia per l’Italia Digitale (Presidenza del Consiglio dei Ministri), “Linee guida per la valorizzazione del patrimonio informativo pubblico”, 2017, https://docs.italia.it/italia/daf/lg-patrimonio-pubblico/it/bozza/ .
2. Cara P., “Il ruolo dei dati geografici e degli Open geoData nel contesto dell’Open Government durante la gestione di una emergenza: il caso dei terremoti nel Centro Italia del 2016”, II Lev. Master Thesis, LUISS School of Government in coordinamento con Center for Media and Democratic Innovations, 2017.
3. Cara P., “The role of geographic data and Open geoData in the framework of Open Government in disaster management operations: 2016 Central Italy earthquake emergency”, Journal of Research and Didactics in Geography (J-READING), 2, 7, Dec., 2018, pp. 27-39, DOI: 10.4458/1682-04
4. De Blasio, E., Democrazia digitale. Una piccola introduzione, Rome, LUISS University Press, 2014.
5. De Blasio, E., “Dall’Open Government alla democrazia digitale”, In: De Blasio, E. e Sorice M. (Eds), Innovazione democratica. Un’introduzione. Rome, LUISS University Press, 2016 (a), pp. 1-100.
6. De Blasio, E., Un modello di analisi per le piattaforme democratiche, Report of Master MACOM, Rome, LUISS School of Government, 2016(b).
7. Sorice M., I media e la democrazia, Rome, Carocci, 2014.