L’insostenibile costo delle ricostruzioni
RECOVERY
Quanto ci costa ricostruire?
Negli ultimi dieci anni ci sono stati diversi terremoti: i più distruttivi quello dell’Abruzzo 2009, nella pianura padana (Emilia Romagna, Veneto e Lombardia) nel 2012 e quello del Centro Italia (Lazio, Marche, Umbria, Abruzzo) del 2016-2017.
Tantissimi sono stati gli interventi normativi e altrettante le risorse messe in campo: oltre 40 miliardi di euro.
La tabella che segue (Tabella 1) mostra una sintesi delle risorse finanziarie approvate dal Parlamento e finalizzate a rispondere alle conseguenze materiali, economiche e sociali degli ultimi tre grandi eventi sismici in Centro Italia, Pianura padana e L’Aquila stanziate per gli anni 2009-2047 .
| Tabella 1 – Sismi in Centro Italia, Pianura padana, L’Aquila: risorse stanziate 2009-2047[1] | |||
| Sismi | 2009-2017 | 2018-2047 | Totale |
| Centro Italia | 3.267 | 11.432 | 14.698 |
| Pianura padana | 4.304 | 4.102 | 8.406 |
| L’Aquila | 12.616 | 4.860 | 17.476 |
| Totale | 20.187 | 20.394 | 40.581 |
Tabella 1 -Fonte: elaborazioni Actionaid su dati del Parlamento
Solo per dare un’idea del bisogno complessivo derivante da un disastro come quello provocato dal terremoto nel Centro Italia (2016-2017) si ricorda che il Dipartimento della Protezione Civile trasmise a Bruxelles una stima dei danni e dei costi causati da quel terremoto pari a 23 miliardi e 530 milioni di euro, di cui 12,9 miliardi si riferivano agli edifici privati e 1,1 miliardi di euro agli edifici pubblici.
| Box 1 – Farcela da soli? Il sostegno dell’Europa alle catastrofi naturali dell’Italia |
| I due strumenti principali per il sostegno per eventi di questo tipo agli Stati membri Ue sono: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) mira a consolidare la coesione economica e sociale per favorire la crescita, migliorare la competitività, creare posti di lavoro e correggere gli squilibri fra le regioni; il Fondo di solidarietà dell’UE (FSUE) aiuta gli Stati membri e i Paesi candidati all’adesione a sostenere gli oneri derivanti da un disastro, a coprire retroattivamente i costi delle operazioni di emergenza e a finanziare le necessità più urgenti ma non la ricostruzione a lungo termine. Dalla sua creazione, nel 2002, l’Italia risulta essere tra i maggiori beneficiari con 1,3 miliardi euro mobilitati[2]. Per il sostegno alle zone dell’Italia centrale colpite dai sismi nel 2016 e nel 2017 l’Unione europea ha mobilitato circa 1,2 miliardi di euro a titolo del Fondo di solidarietà dell’UE. Inoltre la Commissione ha concesso all’Italia, in relazione al piano di investimenti per la prevenzione dei rischi sismici, un margine di flessibilità per eventi eccezionali. Ha anche considerato i costi di emergenza e di ricostruzione per i recenti terremoti quali misure una tantum, derogando alla conformità con il patto di stabilità e crescita. Anche la Banca europea per gli investimenti (BEI) ha sostenuto la ricostruzione: 1 miliardo di euro da destinare alle famiglie e alle imprese stanziato nel giugno 2017. Il prestito – più conveniente in termini di tassi di interesse – è stato erogato alla Cassa depositi e prestiti[3] che provvederà, attraverso il sistema bancario, a veicolare le risorse ai destinatari finali e alla ricostruzione di edifici pubblici. Al di fuori del quadro istituzionale dell’Unione europea va segnalato l’accordo di gennaio 2018 tra la Banca di sviluppo del Consiglio d’Europa e la Cassa depositi e Prestiti per un finanziamento da 350 milioni di euro volto a supportare i progetti di ricostruzione delle aree del centro Italia colpite dai terremoti del 2016 e 2017.[4] |
La ricostruzione nella Legge di Bilancio 2019[5]
In questa sezione verranno analizzati gli interventi normativi e le allocazione di risorse economiche dedicate alle ricostruzioni nel prossimo triennio della Legge di bilancio 2019. Sebbene la maggior parte siano proroga di politiche precedenti, si nota come ci sia ancora bisogno del legislatore nazionale per finalizzare i processi di ricostruzione avviati oltre vent’anni fa. Per sintesi, le norme dedicate ai diversi terremoti verranno accorpate citando il comma di riferimento.
Sisma 1997
Il comma 312 proroga fino al 2020 le attività volte ad ultimare il processo di ricostruzione nelle zone terremotate nei territori dell’Umbria,
In sostanza viene modificato il comma 14, del D.L. 6/1998, ovvero uno degli interventi normativi urgenti in favore delle zone terremotate delle regioni Marche e Umbria e di altre zone colpite da eventi calamitosi del 1997. Oltre a prorogare fino al 2020 (dal 2018) le attività tecnico-amministrative volte ad ultimare il processo di ricostruzione nelle zone terremotate dell’Umbria interessate dagli eventi sismici iniziati il 26 settembre 1997, prevede anche la possibilità per la medesima regione e i relativi comuni di stipulare, con risorse proprie, contratti di lavoro a tempo determinato per ulteriori due anni nel rispetto della normativa vigente in materia di limitazioni assunzioni e finanziarie e di durata dei suddetti contratti a tempo determinato (vedi box 6).
Sisma 2009
Il comma 996assegna un contributo di 2 milioni di euro per l’anno 2019, in favore dei comuni colpiti dagli eventi sismici dell’aprile 2009diversi dal Comune dell’Aquila.
Si tratta di una disposizione che prolunga ulteriormente i finanziamenti – inizialmente previsti per l’esercizio 2016. L’ultimo rifinanziamento, operato con legge di bilancio 2018, ha assegnato un contributo di 2 milioni di euro per il 2018. La disposizione quindi propone, anche per il 2019, un finanziamento di 2 milioni di euro.
Sisma 2012
Il comma 704 assegna alla gestione commissariale del Veneto, per i danni provocati dal sisma del 20 e 29 maggio 2012, l’importo di 2 milioni di euro per l’anno 2019, per il completamento della fase di ricostruzione.
Il comma 1001 proroga a tutto il 2020 la possibilità – concessa fino al 31 dicembre 2019 ai Commissari delegati per la ricostruzione nei territori colpiti dagli eventi sismici del maggio 2012, ai comuni colpiti e alle prefetture delle province di Bologna, Ferrara, Modena e Reggio Emilia – di assumere in deroga ai vigenti vincoli, personale con contratto di lavoro flessibile.
Il comma 985 proroga l’esenzione dall’imposta municipale propria (IMU), per gli immobili distrutti od oggetto di ordinanze sindacali di sgombero, adottate entro il 30 novembre 2012, per i comuni delle regioni Emilia-Romagna[6], Lombardia e Veneto, colpiti dal sisma del 20 e 29 maggio 2012, fino alla definitiva ricostruzione e agibilità dei fabbricati stessi e comunque non oltre il 31 dicembre 2019.
Il comma 987 proroga al 31 dicembre 2019 la sospensione dei mutui relativi a edifici distrutti, inagibili o inabitabili, anche parzialmente, relativi alla gestione di attività di natura commerciale ed economica, nei territori colpiti da taluni eventi alluvionali del 2014 e nei territori colpiti dal sisma del 2012.
Questa misura causa -15,75 milioni di euro di mancate entrate nel bilancio pubblico 2019 Mentre la proroga della sospensione dei mutui si prevede nel limite di 200mila euro, con le risorse disponibili nelle contabilità speciali[7].
I commi da 1006 a 1009 prorogano all’anno 2020, per gli enti locali di Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto colpiti dagli eventi sismici del maggio 2012, la sospensione degli oneri relativi al pagamento delle rate dei mutui concessi dalla Cassa depositi e prestiti S.p.A. da corrispondere nell’anno 2019, incluse quelle il cui pagamento è stato differito ai sensi delle leggi di stabilità per gli anni 2013, 2014 e 2015. Viene altresì previsto che tali oneri siano pagati, senza sanzioni e interessi, a decorrere dall’anno 2020. Alla copertura degli oneri, quantificati in 1,253 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019 e 2020, I commi 1011 e 1012 incrementano con 35 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019 e 2020 la dotazione del fondo per la ricostruzione delle aree colpite dagli eventi sismici del maggio 2012, raddoppiando l’incremento di dotazione già disposto con la legge di bilancio 2018.
Sisma 2016/2017
Con il comma 988 viene prorogato lo stato di emergenza fino al 31 dicembre 2019 con una dotazione economica per leesigenze finanziarie derivate[8] di 360 milioni di euro, coperta con le risorse del Fondo per le emergenze nazionali previsto dal decreto legislativo 2 gennaio 2018 (nuovo codice “Protezione Civile”).
Viene inoltra disposta (comma 990) la proroga fino al 31 dicembre 2020 della gestione straordinaria connessa alla ricostruzione post sisma 2016. Di fatto vengono prorogate tutte quelle funzioni e poteri commissariali etutte le strutture che attualmente gestiscono le procedure di ricostruzione, sia a livello centrale che locale.
La proroga, in quanto connessa alle esigenze della ricostruzione, non interessa altre disposizioni del decreto legge n. 189 e non comporta oneri diversi da quelle derivanti dal funzionamento delle strutture e dalle proroghe relative al personale. I relativi oneri per ciascuno degli anni 2019 e 2020 sono i medesimi previsti a legislazione vigente per l’anno 2018, e sono così determinati:
- 18,5 milioni di euro complessivi al fine di far fronte agli oneri riguardanti la dotazione di personale della struttura commissariale[9] pari a 225 unità complessive, oltre al personale di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 settembre 2016, pari a 17 unità, comprensive di tre dirigenti, e a 10 esperti;
- 14 milioni complessivi per fare fronte alle spese di personale degli uffici speciali per la ricostruzione[10];
- 29 milioni complessivi, destinati all’assunzione, da parte dei comuni colpiti dagli eventi sismici, di fino a un massimo di 700 unità di personale[11],
Si prevede pertanto che l’onere derivante dalla proroga al 2020 sia quantificato nella misura di 61,5 milioni di euro annui (tabella 1), stessa cifra del 2018.
| Tabella 1 – spese personale e funzionamento Gestione Straordinaria terremoto Centro Italia | ||||
| Tipologia spesa | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
| Dotazione di personale della struttura commissariale | 18.500.000,00 | 18.500.000,00 | 18.500.000,00 | 18.500.000,00 |
| Spese di personale degli uffici speciali per la ricostruzione | 14.750.000,00 | 14.000.00,00 | 14.000.00,00 | 14.000.00,00 |
| Risorse complessive per assunzione personale da parte dei comuni | 24.000.000,00 | 29.000.000,00 | 29.000.000,00 | 29.000.000,00 |
| Totale per esercizio | 57.250.000,00 | 61.500.000,00 | 61.500.000,00 | 61.500.000,00 |
Tabella 1- Fonte: elaborazioni Actionaid sul bilancio dello Stato, gennaio 2019
| Box 5 – Il contributo della Camera dei Deputati al sisma Centro Italia |
| Il comma 989 destina al Fondo per la ricostruzione delle aree terremotate dell’Italia centrale per l’esercizio 2018, l’importo di 85 milioni di euro, versato dalla Camera dei deputati. Lo stesso comma dispone che le risorse in questione, frutto di economie di bilancio della Camera, dovranno poi essere trasferite alla contabilità speciale intestata al Commissario straordinario del Governo per la ricostruzione nei territori colpiti dagli eventi sismici iniziati il 24 agosto 2016 |
Il comma 276 prevede una deroga[12] per il rinnovo di specifici contratti a tempo determinato utilizzati dalla struttura del Commissario in relazione agli eventi sismici del 2016. l relativo onere, di 2 milioni di euro annui per il biennio 2019-2020.
| BOX 6 – Le modifiche del Decreto Dignità ai contratti a termine |
| Il D.L. 87/2018 (cosiddetto “decreto dignità”), ha introdotto una serie di modifiche sui contratti di lavoro a termine stipulati dalle pubbliche amministrazioni. Questo ha avuto impatti anche sui contratti a tempo determinato nei territori colpiti dai terremoti, tanto che il legislatore ha dovuto inserire diverse deroghe all’interno della Legge di Bilancio 2019 per permettere la normale continuazione del lavoro delle diverse amministrazioni impegnate nelle ricostruzioni. Tra le principali novità, si segnala: la riduzione della durata massima del contratto di lavoro a termine, prevedendo un limite di 12 mesi, e la revisione di alcune ipotesi (causali) in cui il contratto può avere una durata superiore, nel rispetto di un limite massimo di 24 mesi. Tali ipotesi sono costituite dalla sussistenza di esigenze temporanee e oggettive, estranee all’ordinaria attività, o di esigenze di sostituzione di altri lavoratori oppure di esigenze connesse ad incrementi temporanei, significativi e non programmabili, dell’attività ordinaria. I nuovi limiti trovano applicazione anche per le ipotesi di proroghe o rinnovi dei contratti a termine, secondo lo stesso principio già vigente con riferimento al limite dei 36 mesi, costituito dal computo della durata dall’inizio del primo rapporto. Alcune modifiche esplicitano, in primo luogo, che, in caso di assenza delle ipotesi specifiche che giustifichino il superamento – con un unico contratto ovvero mediante proroghe – del limite dei 12 mesi, il contratto si trasforma a tempo indeterminato. Nel caso di un unico contratto che superi il suddetto limite, il rapporto si considera a tempo indeterminato a decorrere dalla medesima data di superamento.L’effetto di trasformazione del contratto a tempo indeterminato consegue altresì a tutti i casi di rinnovo in cui siano assenti le ipotesi specifiche che giustifichino il medesimo rinnovo.Viene, inoltre, effettuata una distinzione tra proroghe e rinnovi, consentendo per le prime la proroga libera, nel rispetto del limite dei 12 mesi, mentre la possibilità di rinnovo risulta subordinata, anche nell’ambito dei 12 mesi, alla sussistenza delle suddette ipotesi, introdotte, in via principale, per la possibilità di elevamento del limite da 12 a 24 mesi.Il numero massimo di proroghe possibili è pari a 4 per il contratto di lavoro a tempo determinato, fermi restando il rispetto dei limiti massimi di durata summenzionati.Nell’ipotesi di una quinta proroga, il contratto si considera pertanto a tempo indeterminato a decorrere da quest’ultima (in conformità al principio finora vigente con riferimento alla fattispecie di una sesta proroga). |
Il comma 759 modifica in più punti la disciplina relativa alla Zona Franca Centro Italia – al fine di concedere le agevolazioni previste anche alle imprese che intraprendono una nuova iniziativa economica all’interno della zona franca urbana (ZFU) entro il 31 dicembre 2019[13]. La fruibilità delle agevolazioni viene estesa ai periodi di imposta 2019 e 2020, a valere sulle risorse stanziate dalla normativa vigente e non fruite dalle imprese beneficiarie.
Il comma 991proroga al 1° giugno 2019 il termine per la ripresa dei versamenti dei tributi sospesi, nonché degli adempimenti e dei versamenti contributivi, nelle zone colpite dal sisma del Centro Italia del2016, elevando a 120 il numero di rate in cui sono dilazionabili i versamenti IRPEF e IRES, fino alla definitiva ricostruzione e agibilità dei fabbricati e, comunque, fino all’anno di imposta 2020 (in luogo di quello relativo al 2018) e il reddito dei fabbricati (, dove distrutti o oggetto di sgombero in quanto inagibili.
Viene prorogato al 1° gennaio 2020 la sospensione dei termini per la notifica delle cartelle di pagamento e per la riscossione delle somme risultanti dagli atti di accertamento esecutivo e delle somme accertate dovute all’INPS[14], nonché per le attività esecutive da parte degli agenti della riscossione, e dei termini di prescrizione e decadenza relativi all’attività degli enti creditori, ivi compresi quelli degli enti locali.
Inoltre si prevede che non siano dovute l’imposta per le insegne di esercizio di attività commerciali e di produzione di beni o servizi e la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, per le attività con sede legale od operativa nei territori delle regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria, interessati dai predetti eventisismici del Centro Italia.
Conclusioni e raccomandazioni
Le risorse economiche messe in campo per ricostruire i territori colpiti dai terremoti più recenti superano i quaranta miliardi di euro. I danni causati solo dall’ultimo terremoto (Centro Italia) superano i 23 miliardi di euro.
E’ evidente che non basta una sola Legge di Bilancio per stanziare le risorse necessarie. A questo si aggiunge che, ad ogni terremoto, la macchina organizzativa dello Stato ricomincia da capo con nuove norme, leggi, regolamenti e governance istituzionale appesantendo la macchina organizzativa, creando incertezza normativa e allungando notevolmente i tempi di attuazione delle opere . La mancanza di un quadro normativo chiaro causa il moltiplicarsi di leggi e ordinanze, spesso in contraddizione tra loro. La sola analisi che abbiamo qui riportato sulla Legge di Bilancio 2019, dimostra un sistema intricato di norme che sua volta vanno a modificare altre leggi, rendendo l’intero apparato normativo confuso e di difficile lettura
Ne deriva lentezza nella ricostruzione, nella ripresa economica del territorio colpito, incertezza per i cittadini in merito ai propri diritti e un diffuso senso di ingiustizia alimentato da significative disuguaglianze fra i diritti di ristoro e di partecipazione alle decisioni riconosciute ai cittadini nei diversi eventi sismici.
A questo si aggiunge la dispersione del patrimonio di conoscenze tecniche ed empiriche che si acquisiscono in ogni sisma e la poca lungimiranza nel costruire strategie di sviluppo post‐sisma che accompagnino e indirizzino la ricostruzione e la rigenerazione economica e sociale dei territori colpiti.
Inoltre manca una gestione integrata del ciclo del rischio orientata alla riduzione del rischio al fine di prevenire o mitigare, in caso di evento sismico, la perdita di vite umane e i danni strutturali
Per questo raccomandiamo, al Governo e al Parlamento di:
- Avviare un processo volto alla definizione di una politica nazionale per la riduzione del rischio, per le ricostruzioni materiali e socio-economiche dei territori colpiti che dovrebbe essere accompagnata da una governance multilivello, inserita in un disegno di partecipazione delle comunità alle decisioni, codificata in una norma permanente e dotata di una struttura amministrativa stabile.
- Tracciare in modo chiaro e trasparente tutti i processi di ricostruzione e le risorse stanziate.
[1] Nella tabella riepilogativa non sono state considerate le risorse attribuite ai singoli enti locali delle tre zone, relative all’assegnazione degli spazi finanziari di cui all’articolo 1, comma 492, lett. 0a), della legge n. 232 del 2016, per gli investimenti per la ricostruzione, in attuazione del cosiddetto “Patto di solidarietà nazionale verticale”. A titolo informativo si segnala che il D.M. 26 aprile 2017 ha assegnato per l’anno 2017 circa 7 milioni di euro per il complesso degli investimenti dei comuni dei crateri, mentre il D.M. n. 20970 del 9 febbraio 2018 ha assegnato per l’anno 2018 quasi 24 milioni di euro. La tabella riassume l’ammontare delle risorse complessivamente stanziate, dal 2009, per i tre grandi eventi sismici di cui si occupa il dossier: Senato della Repubblica – Ufficio Valutazione Impatto, “Ricostruire. L’Aquila, Pianura padana, Centro Italia: politiche e risorse per l’Italia post terremoto. DOCUMENTO DI ANALISI N. 21” (dati sono aggiornati al 1° agosto 2018)
[2] Per un maggiore approfondimento sugli strumenti europei per il sostegno agli Stati membri nel caso di eventi calamitosi, con riferimenti sia al meccanismo unionale di protezione civile, sia al Fondo di solidarietà, si veda anche la Nota breve n. 129 a cura del Servizio Studi del Senato (consultabile QUI)
[6] Per quanto riguarda il perimetro dei comuni della regione Emilia–Romagna, al 2 gennaio 2019, esso è stato delimitato ai seguenti comuni: Bastiglia, Bomporto, Bondeno, Camposanto, Carpi, Cavezzo, Cento, Concordia sulla Secchia, Crevalcore, Fabbrico, Ferrara, Finale Emilia, Galliera, Guastalla, Luzzara, Medolla, Mirandola, Novi di Modena, Pieve di Cento, Poggio Renatico, Ravarino, Reggiolo, Rolo, San Felice sul Panaro, San Giovanni in Persiceto, San Possidonio, San Prospero, Soliera, Terre del Reno, Vigarano Mainarda.
[7] Articolo 2, comma 6, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74. Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 20-29 maggio 2012, istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e dalle erogazioni liberali.
[8] Esigenze finanziarie derivanti dal quadro normativo (leggi e ordinanze) consolidato, i relativi oneri, concernenti essenzialmente le spese emergenziali quali quelle relative all’assistenza alla popolazione, ai moduli abitativi, al completamento delle opere di messa in sicurezza e alla mobilitazione delle Strutture operative.
[9] art. 50 del decreto legge n. 189 del 2016.
[10] Di cui all’articolo 3, comma 1 e comma 1-ter del decreto legge n. 189 del 2016
[11] Ai sensi dell’articolo 50-bis del decreto legge n. 189 del 2016.
[12] La norma dispone che i contratti a tempo determinato rinnovati successivamente al 1° gennaio 2019#, possano derogare ai limiti di cui all’articolo 19 del D.Lgs. 81/2015, così come modificato dal D.L. 87/2018.
[13] Ad esclusione delle imprese operanti nel settore dell’edilizia e dell’impiantistica che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede nei territori colpiti (attività appartenenti alla categoria F della codifica ATECO 2007)
[14] articoli 29 e 30 del decreto-legge n. 78/2010