Partecipazione

Il testo che segue raccoglie la prima bozza delle raccomandazioni sulla partecipazione dei cittadini e delle cittadine nelle politiche di riduzione del rischio, le ricostruzioni materiali e socio-economiche dei territori colpiti da catastrofi. I contenuti presentati sono l’esito dell’elaborazione di quanto è emerso durante gli eventi della campagna #sicuriperdavvero. È possibile commentare questo testo fino al 30 maggio 2020.

PREMESSA 

La partecipazione è un tema che è stato affrontato trasversalmente in ogni incontro della Campagna #sicuriperdavvero, molte delle raccomandazioni in merito, pertanto, si troveranno anche in altre sezioni della presente pubblicazione, mentre qui verranno riportate le indicazioni di ordine più generale che, in quanto tali, possono valere per ogni fase del ciclo del rischio [1].

Durante i laboratori di #sicuriperdavvero infatti è nata l’esigenza di codificare alcuni principi fondamentali in tema di partecipazione che possano costituire linee guida di riferimento valide per tutti i contesti di crisi seguenti agli eventi catastrofici, ma con particolare riferimento alle fasi di emergenza e ricostruzione.

I processi partecipativi nelle fasi di emergenza e ricostruzione in Italia si sono fino ad oggi scontrati con due ordini di problemi: la mancanza di chiarezza su cosa si debba intendere per partecipazione (e di conseguenza su come la si debba attivare) e l’assenza di un quadro normativo chiaro e abilitante per la sua attivazione. Alle difficoltà date dalla moltiplicazione e complessità della normativa sulla gestione delle fasi di crisi,  si è aggiunta anche l’assenza di norme chiare su come coinvolgere i cittadini e le cittadine nelle scelte, cosa che ha lasciato troppa discrezionalità agli amministratori e alle amministratrici su questo tema e ha creato confusione sul “perimetro delle scelte” all’interno del quale la partecipazione possa avere un ruolo effettivo.

Valorizzare l’attivismo dei cittadini e delle cittadine nelle fasi di emergenza secondo regole e modalità chiare è invece fondamentale per migliorare la gestione complessiva di ogni fase seguente agli eventi catastrofici [2].

L’esperienza dei recenti sismi in Italia ci ha insegnato, infatti, che anche dopo eventi drammatici non viene meno la volontà e la capacità di attivarsi della società civile organizzata in associazioni, comitati, consulte o altre forme organizzativa nate anche dopo gli eventi sismici.

Questo capitale sociale ha dato un contributo fondamentale in termini di proposte, operatività e monitoraggio e avrebbe potuto svolgere un ruolo ancor più incisivo se inserito in un processo di governance più chiaro [3]. L’associazionismo, dunque, può e deve affiancare le istituzioni dopo gli eventi catastrofici sia per migliorare l’efficacia degli interventi messi in campo, sia per far sentire da subito i cittadini e le cittadine come parte attiva di un progetto collettivo di rinascita.

RACCOMANDAZIONI

Le raccomandazioni che seguono non riguardano i tecnicismi relativi alla facilitazione di processi partecipativi, ma sono focalizzate su tempi, modi e assunti che dovrebbero essere la base dei processi partecipativi, a prescindere dalla tecnica di facilitazione prescelta. 

L’attivazione di percorsi partecipativi, con risorse economiche e figure professionali dedicate, dovrebbe essere prevista in tutte le fasi del ciclo del rischio  con modalità differenti in base alle specificità del caso. I cittadini e le cittadine infatti devono essere riconosciuti come fonte di informazione e come co-attori nella definizione e nell’implementazione di politiche pubbliche. Sebbene possano essere diverse le modalità con le quali i processi partecipativi vengono attuati, devono essere chiari sin da subito obiettivi, tappe del processo, tempi e criteri in base ai quali le scelte dei partecipanti possono essere accolte. Inoltre vanno affiancati sistemi di trasparenza e accountability. 

L’attivazione di processi partecipativi strutturati non deve escludere la possibilità di forme di attivazione autonome dalle istituzioni. 

Di seguito si riportano le singole proposte con maggiori dettagli: 

1) I cittadini e le cittadine, durante ogni fase seguente ad eventi catastrofici , devono sempre essere riconosciuti come fonte di informazione e deve essere data loro la possibilità di interlocuzione diretta con le istituzioni. I cittadini e le cittadine devono pertanto essere riconosciuti come co-attori nella definizione ed esecuzione delle politiche pubbliche che impattano sullo loro vita, come attori che operano per l’interesse generale insieme alle istituzioni e come soggetti aventi diritto alla definizione di una visione strategica che vada oltre la semplice pianificazione di interventi contingenti.  

2) Sin dalle fasi successive ad eventi catastrofici  si deve prevedere l’immediata attivazione di percorsi di coinvolgimento dei cittadini e delle cittadine nella gestione e nelle scelte, con forme e modalità che possono variare in base alla specificità dei casi. Tali percorsi possono assumere la forma di organi di rappresentanza civica, assemblee permanenti, tavoli di confronto, consulte popolari, commissioni organizzate per competenze o comunque luoghi nei quali tutti e tutte possano cooperare nella definizione delle strategie di intervento, monitoraggio e valutazione della scelte fatte. E’ necessario che ciascuno di questi strumenti partecipativi sia inclusivo e attento alle differenze di genere, età, classe sociale, provenienza geografica, creando le condizioni perché ogni persona possa partecipare con le proprie specificità e predisposizioni.

3) Il coinvolgimento dei cittadini e delle cittadine deve essere previsto anche in fase preventiva attraverso l’attivazione di percorsi partecipativi per la definizione o l’aggiornamento dei Piani di Protezione Civile, Piani Urbanistici Preventivi e in ogni altra fase che preveda l’assunzione di misure utili a prevenire o ridurre mitigare l’impatto di futuri eventi catastrofici.

4) All’attivazione di percorsi partecipativi devono essere dedicate specifiche risorse economiche e un’adeguata struttura organizzativa. Per facilitare la creazione e lo svolgimento dei percorsi partecipativi si deve prevedere il supporto di personale specializzato che possa strutturare i percorsi con metodologie riconosciute e adeguate al contesto. Tale personale deve anche aiutare e sostenere l’attivismo locale già costituito o facilitare la creazione di nuove forme di attivismo spontaneo in risposta a bisogni specifici.

5) In ciascuno degli strumenti di partecipazione messi in campo devono essere chiari da subito gli obiettivi, le tappe, i modi di svolgimento, nonché i tempi e i criteri  in base a cui le scelte dei partecipanti possono essere accolte e attuate. In ogni caso i percorsi non devono mai essere meramente consultivi o finalizzati alla sola comunicazione delle informazioni, ma inseriti in modo costruttivo all’interno dei processi di governance delle diverse fasi del ciclo del rischio, con poteri definiti e codificati in regolamenti specifici.

6) Nella definizione delle scelte che impattano sul territorio e che possono determinare le future linee di sviluppo di un’area è necessario dare un ruolo centrale agli enti territoriali più vicini ai cittadini a partire dai Comuni. Tali Enti devono avere gli spazi di concertazione e decisione nella definizione delle scelte strategiche, collocandosi su un piano paritario agli altri enti sovraordinati secondo regole e modalità chiare. Gli stessi Enti Locali devono affiancare quelli sovraordinati nel processo di pianificazione delle politiche e di indirizzi che hanno ricadute del territorio. 

7) Accanto ai percorsi partecipativi strutturati, si deve lasciare la possibilità alle persone di mettere in campo forme di autorganizzazione e attivazione autonoma dalle istituzioni, stabilendo i modi e i tempi in cui queste possano collaborare con le amministrazioni. La partecipazione non deve essere intesa solo in senso decisionale, ma anche collaborativo, cioè una partecipazione operativa che permetta alle persone di collaborare alla gestione dei servizi e all’organizzazione degli spazi, prevedendo anche pratiche di autogestione e autocostruzione nelle fasi di ricostruzione. 

8) Nelle fasi di emergenza e ricostruzione deve essere favorita la sussidiarietà orizzontale (ex art.118 della Costituzione) attraverso l’immediata attivazione di appositi regolamenti (laddove non già presenti) che permettano alle persone di prendersi cura dei beni comuni. I processi partecipativi, perciò, devono riguardare anche la cura e la gestione dei luoghi comunitari, nonché la valorizzazione degli elementi immateriali della cultura locale, le storie e gli elementi simbolici che ne caratterizzano l’identità.

9) In fase di ricostruzione l’attivazione di percorsi partecipativi deve essere prevista anche per la definizione di tutti quegli strumenti di pianificazione territoriale che determinano i futuri assetti urbanistici dei luoghi , quali ad esempio i piani di ricostruzione. In questa fase, inoltre, i cittadini e le cittadine devono essere coinvolti anche nella definizione di progetti riguardanti la ricostruzione o la ricollocazione di edifici di pubblico interesse o in generale di quegli edifici ai quali attribuiscono valore funzionale o simbolico. In tutti questi casi il coinvolgimento deve essere finalizzato non solo a determinare gli aspetti fisici e logistici della ricostruzione, ma anche a preservare il valore simbolico e culturale che le persone attribuiscono ai luoghi del loro abitare.

10) I processi partecipativi devono essere supportati da un’adeguata informazione soprattutto sulle questioni tecniche o di difficile comprensione. La partecipazione, pertanto, deve essere affiancata da sistemi di trasparenza e accountability dove anche i dati più complessi siano resi fruibili e sistematizzati per facilitarne la comprensione. Il principio regolatore è che le informazioni non debbano essere solo accessibili ma anche organizzate affinché siano comprensibili.

11) L’attivazione di percorsi partecipativi deve essere favorita anche prevedendo momenti di formazione puntuali per il personale delle Pubbliche Amministrazioni coinvolte e attraverso la creazione di apposite piattaforme informatiche finalizzate allo scambio di buone pratiche, procedure, suggerimenti e strumenti tecnici.

NOTE

[1] Al tema specifico della partecipazione sono stati dedicati due eventi della Campagna# sicuriperdavvero i cui report costituiscono pertanto la fonte primaria delle raccomandazioni di seguito esposte: l’evento Per una politica pubblica della ricostruzione e dello sviluppo. Giustizia, sviluppo e partecipazione dei cittadini che si è svolto a L’Aquila il 18 ottobre 2018 e l’evento L’Italia che si ricostruisce: pratiche di partecipazione della comunità nei processi di ricostruzione che si è tenuto ad Arquata del Tronto l’11 maggio 2019.
Altra fonte rilevante per quest’analisi sono le indicazioni ricavate da alcuni progetti implementati da ActionAid nelle aree colpite dai recenti sismi in Italia: il progetto SIS.M.I.CO., i cui risultati sono stati analizzati da Alessia Zabatino nel contributo: SIS.M.I.CO. Cosa ci insegnano i 2 anni e mezzo di “Sistema di Monitoraggio, Informazione e Collaborazione nel Centro Italia”, e il progetto Pe.R.Co.rrere di cui verranno qui utilizzati i risultati del percorso partecipativo realizzato ad Amatrice nell’autunno 2019 e riportati nella pubblicazione: Valutazione partecipata della risposta umanitaria post-sisma 2016. Le raccomandazioni e i suggerimenti esposti, inoltre, sono stati scritti tenendo in considerazione altri documenti essenziali in tema di partecipazione quali la Brisbane Declaration on Community Engagement delle Nazioni Unite; i principi OECD su informazione, consultazione e partecipazione attiva nel policy making, i Core Values for the practice of public participation dello IAP2 (international association for pubic participation); la Carta della Partecipazione promossa in Italia da INU, Aip e IAF. 

 [2] Il valore della partecipazione e dell’attivismo nelle fasi post-catastrofe è riconosciuto ormai da molti documenti internazionali; si veda ad esempio: IASC (Inter-Agency Standing Commitee), Gender Handbook in Humanitarian Action “women, girls, boys and men. Different needs – Equal opportunities, ISAAC 2006; Sphere Association, The Sphere Handbook: Humanitarian Charter and Minimum Standards in Humanitarian Response, fourth edition 2018, consultabile al sito: www.spherestandards.org/handbook.

 [3] Sul ruolo dell’associazionismo si veda A.Zabatino, Cosa ci insegnano i 2 anni e mezzo di “Sistema di Monitoraggio, Informazione e Collaborazione nel Centro Italia”, consultabile all’indirizzo: https://www.sicuriperdavvero.it/contributi/sis-m-i-co-cosa-ci-insegnano-2-anni-e-mezzo-di-sistema-di-monitoraggio-informazione-e-collaborazione-nel-centro-italia/

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